Geoekonomi – samspelet mellan handel, finans, teknik och nationell säkerhet – har blivit det nya modeordet i Bryssel. Europas förmåga att förbli relevant på den globala scenen beror på dess förmåga att tackla geoekonomiska utmaningar, inklusive Rysslands krig mot Ukraina och Kinas växande ekonomiska tvång. Det kommer också att ha betydelse för hanteringen av USA:s nya ledare. Tillträdande president Donald Trump har hotat att höja tullarna mot europeiska partner, kan häva det transatlantiska samarbetet för att stävja Rysslands finansiella resurser som används för att föra krig mot Ukraina, och kan till och med häva sanktionerna mot Moskva.
För att övervinna dessa problem har EU-tjänstemän tillkännagett alla typer av politik de senaste åren, som att skapa ett instrument för att försvara blocket mot ekonomiskt tvång, identifiera strategiska teknologier och öka europeisk produktion av material som är avgörande för övergången till ren energi. Europas framgång kräver dock mer än att utarbeta agendor och utse ett välmenande ledarskap. Strängt av en alltför komplex fördelning av ansvar mellan dess många institutioner och 27 medlemsländer lider EU av intern dysfunktion när det kommer till geoekonomi. Dessa splittringar gör det ständigt svårt att införa och genomdriva sanktioner, exportkontroller och andra verktyg för ekonomisk statskonst.
Om blocket inte kan komma på ett mer samarbetande system för att bedriva den dagliga verksamheten kommer det inte att kunna kartlägga en självständig väg genom växande internationella utmaningar. Tack och lov kan EU dra nytta av sin egen erfarenhet inom andra områden, inklusive konkurrenspolitik, datasekretess och medicin, för att hitta en väg framåt. Inom dessa områden har EU stickat medlemmarnas olika förmågor till ett system av kollektiv tillsyn. På liknande sätt måste medlemsländerna nu slå samman sina resurser för att ta itu med sina gemensamma geoekonomiska problem.
För att uppnå detta mål är det dags för EU att skapa ett europeiskt nätverk för ekonomisk säkerhet. Detta nätverk skulle samla representanter från medlemsländernas ekonomiska säkerhetsbyråkratier för att dela bästa praxis och samordna politik. EU måste göra detta snabbt: världen blir mer kaotisk, och om blocket inte kan skapa en fungerande geoekonomisk apparat snart, kommer det att bli utmanövrerat av allierade i väst och fiender i öst.
EUROPEISK DISUNION
På pappret har EU allt det behöver för att vara en supermakt för ekonomisk säkerhet. Blocket är världens tredje största ekonomi, med en inre marknad på 450 miljoner rika konsumenter. Det är världens näst största källa till utländska direktinvesteringar. Och den har de tillgångar som behövs för att genomföra omfattande ekonomiska sanktioner. Swift-kooperativet, som förbinder alla internationella banker, sitter i Belgien. EU kontrollerar också världens näst mest använda valuta, euron.
Blockets ledare inser sin kontinents ekonomiska säkerhetspotential. År 2023 släppte EU-kommissionen ett strategidokument för ekonomisk säkerhet som beskriver hur ekonomiska statliga åtgärder som exportkontroller kan få ringa effekter över hela kontinenten och utanför. Eftersom flera kritiska teknikföretag, inklusive den holländska halvledarutrustningsjätten ASML och det tyska företagsmjukvaruföretaget SAP, kallar hem Europa, vet EU:s beslutsfattare att kontinenten är en potentiell kvävepunkt för teknikförsörjning. Ändå har Europas ansträngningar för ekonomisk säkerhet i stort sett avstannat. Blockets strategi är mestadels defensiv och reaktiv, fokuserad på att skydda Europa från Kinas orättvisa handelsmetoder, rysk aggression eller USA:s potentiella införande av svepande tullar. Och även på dessa punkter finns det liten enighet mellan EU:s medlemsländer eller till och med inom europeiska institutioner. Europeiska politiska beslutsfattare säger att de siktar på att ”ta bort risken” från Kina, men de kan inte ens bestämma sig för en definition av vad det begreppet betyder eller vad det skulle innebära i praktiken.
Medlemsländernas nyligen omröstning i Europeiska unionens råd om att införa tullar på kinesiska elfordon är en perfekt illustration av fallgroparna i blockets fragmentering. Istället för att skicka en trovärdig signal till Peking utlöste omröstningen bittra inbördesstridigheter bland medlemsländerna. När Kina hotade att hämnas med tullar på import av tyska bilar vände sig Berlin mot Bryssel och röstade emot åtgärderna – ett drag som gjorde många europeiska beslutsfattare förbryllade. Tyskland var inte det enda EU-medlemslandet som röstade emot tullarna: Ungern, som tog emot nästan hälften av kinesiska utländska direktinvesteringar till Europa 2023, sa också nej. Även om EU till slut godkände åtgärden, var optiken för den europeiska fragmenteringen blåmärken, och striderna kommer sannolikt att uppmuntra Peking att försöka fortsätta dela EU:s medlemsstater i framtiden. I andra fall har fragmenteringen redan lett till en viss urvattning av politiken: Europeiska ansträngningar för att stävja importen av rysk flytande naturgas har kontinuerligt hållits upp av vissa medlemsstater, i synnerhet Spanien.
På pappret har EU allt det behöver för att vara en supermakt för ekonomisk säkerhet.
Även när blocket lyckas enas, som det gjorde för att ta ut ekonomiska sanktioner mot Ryssland efter invasionen av Ukraina, är det beroende av amerikansk personal och expertis för att genomdriva sin egen politik. Amerikanska myndigheter har infört sanktioner mot dubbelt så många fartyg vars leveranser bryter mot G7/EU:s oljepristak som deras europeiska motsvarigheter. Med Trumps återkomst kan det beroendet visa sig vara farligt. Den tillträdande presidenten har intagit en mycket mer fientlig hållning mot europeiska stater än sin föregångare. Om USA:s och EU:s politiska mål börjar skilja sig åt i nyckelfrågor, som Kinas allt mer aggressiva beteende mot Taiwan i Sydkinesiska havet eller Rysslands krig mot Ukraina, skulle Europa kunna kämpa ännu mer för att använda sina ekonomiska statistiska verktyg oberoende av USA.
EU står inför ett annat problem när det gäller att genomföra sina internationella ekonomiska åtgärder. Blockets medlemmar kan enhälligt gå med på att anta ett sanktionspaket, men det är fortfarande upp till medlemsländerna att genomföra åtgärderna, och de enheter som har till uppgift att göra det varierar från stat till stat. I Frankrike tar finansministeriet ledningen när det gäller att bedöma de ekonomiska och finansiella aspekterna av sanktioner, medan utrikesministeriet ger råd om deras politiska konsekvenser. I Tyskland hanterar specialiserade statliga myndigheter verkställigheten av sanktioner. På Malta har en ad hoc-övervakningsnämnd för sanktioner representanter för inte mindre än 18 ministerier, offentliga institutioner och brottsbekämpande myndigheter. I ett så komplext system är det ett under att medlemmar överhuvudtaget lyckas samarbeta kring sanktioner.
För att komplicera saken ytterligare använder varje land olika verktyg och standarder. Vissa medlemsländer har mer institutionell kapacitet och teknisk expertis än andra och är bättre i stånd att övervaka efterlevnaden av sanktioner och gå efter dåliga aktörer. Under våren 2023 hade Nederländerna 45 öppna fall av sanktionsöverträdelser, medan Tjeckien inte hade några. Påföljder för överträdelser av sanktioner varierar också mycket mellan EU:s medlemsländer. Svenska medborgare kan förvänta sig att inte hosta upp mer än 18 000 euro (mindre än 20 000 dollar) för sanktionsöverträdelser, medan nederländska medborgare kan få böter på upp till 900 000 euro (nästan 1 miljon dollar). Tills nyligen hade Tyskland inga lagar i böcker som bemyndigade staten att beslagta förverkade tillgångar. I ett block där medborgare i en stat i stort sett är fria att leva i vilken som helst av de andra, skapar myndigheternas oförmåga att arbeta över gränserna stora möjligheter för att undvika sanktioner.
STYRKA I MÅNGFALD
Kontrasten mellan USA:s och EU:s kapacitet är skarp. Sedan attackerna den 11 september 2001 har Washington gjort en rad investeringar i institutioner för ekonomisk säkerhet. Enbart finansdepartementets kontor för kontroll av utländska tillgångar har mer än 200 anställda och en årlig budget på tiotals miljoner dollar. Liknande expertnivåer återspeglas i handelsdepartementets kontor för industri och säkerhet, upprätthåller efterlevnad av exportkontroller och National Security Agency, som samlar in signalunderrättelser.
Att anta den amerikanska modellen kommer aldrig att vara ett alternativ för Europa, eftersom medlemsländer vanligtvis avskyr att ge upp makten till Bryssel. Lyckligtvis behöver EU inte efterlikna USA. Blocket har upprepade gånger förvandlat sin mångfald till en styrka genom att designa effektiva nätverksbaserade implementeringssystem inom många domäner, inklusive konkurrenspolitik, datasekretess, medicin, energi och telekommunikation.
Till exempel har European Medicines Agency ett decentraliserat nätverk av 50 nationella myndigheter i EU:s medlemsländer. Byrån samlar vetenskaplig expertis över blockets länder, fungerar som en enda kontaktpunkt för den privata sektorn för licensieringsändamål och säkerställer konsistens och enhetliga standarder för EU-läkemedel, vilket lämnar ett visst utrymme för medlemsländerna. Varje land kan till exempel fastställa sina egna läkemedelsersättningssatser under sitt nationella socialförsäkringsprogram.
Utan betydande institutionella investeringar kommer EU:s ekonomiska säkerhetsambitioner sannolikt att misslyckas.
Europeiska läkemedelsmyndigheten och andra sådana EU-nätverk kan fungera som mall för en ny byrå med uppgift att värna Europas ekonomiska säkerhet. Baserat i en europeisk stad (EMA har sitt säte i Amsterdam), skulle ett europeiskt nätverk för ekonomisk säkerhet samla representanter för EU:s medlemsländer och specialister för att centralisera kunskap och expertis. Av avgörande betydelse skulle nätverket underlätta informationsutbytet mellan medlemsländerna och skapa bättre kommunikation med Bryssel. Sanktioner kan vara ett testämne för nätverket innan det utökar sin räckvidd till andra domäner, såsom exportkontroller och investeringsscreening.
På sanktionsområdet skulle expertisdelning vara avgörande för att främja bästa praxis, lösa svåra fall och stödja mindre EU-stater som kanske inte har den administrativa kapaciteten att gå efter sanktionssystem. Liksom Europeiska läkemedelsmyndigheten skulle ett nätverk för ekonomisk säkerhet också kunna fungera som en enda kontaktpunkt för företag, centralisera information och ge välbehövlig rättssäkerhet så att företag kan se till att deras transaktioner inte kommer i konflikt med sanktionsregimer. Nätverket skulle inte på ett magiskt sätt lösa politiska splittringar mellan EU:s medlemsländer, men det skulle åtminstone hjälpa till att fastställa gemensamma standarder för verkställighet av sanktioner samtidigt som det säkerställer att medlemmarna inte känner att de blir bestulna på sina rättigheter.
Ett sådant nätverk skulle också öka Europas trovärdighet hos motståndare. Genom att cementera sammanhållningen skulle det kontrollera fiendernas förmåga att spela europeiska medlemsländer av varandra i ett försök att urvattna effektiviteten hos EU:s ekonomiska statskonst. Det skulle på samma sätt kunna öka EU:s förhandlingsstyrka gentemot USA genom att göra det svårare för Washington att pressa enskilda medlemsländer eller skära i bilaterala avtal med Trump-vänliga länder, som Ungern eller Italien.
Utan betydande institutionella investeringar kommer EU:s ekonomiska säkerhetsambitioner sannolikt att misslyckas. Dess medlemmar kommer att vara sårbara för motståndare som vill orsaka skada och allierade som prioriterar sina egna intressen. Europa måste därför göra det bästa av sin inre stök. Om den inte kan enas bör den dra nytta av sin mångfald för att skapa ett starkt och unikt ekonomiskt säkerhetsnätverk.