”När jag tänker på klimatförändringar tänker jag på jobb”, har USA:s president Joe Biden upprepade gånger sa. Hans landmärke Inflation Reduction Act (IRA) förkroppsligar denna idé, som knyter samman USA:s klimat- och industripolitik med ett stort utbud av subventioner som syftar till att utlösa en grön tillverkningsboom. Inbyggda i dessa subventioner är mekanismer för att säkra amerikanska försörjningskedjor och för att stödja inhemsk tillverkning, som under de senaste decennierna har atrofierat, strategiska prioriteringar som Biden ärvt från sin föregångare, Donald Trump.
Även om den senaste tidens amerikansk politiska beslutsfattande har uppvisat ett hyperfokus på leveranskedjans säkerhet för halvledare och andra produkter med dubbla användningsområden, ett område av lika stor – utan tvekan större – strategisk betydelse är tillgången på kritiska mineraler, byggstenarna i de mest avancerade teknologierna, inklusive de med militär tillämpning.
Kina är alltid närvarande, men ofta outtalat, i Washingtons strategi för leveranskedjan. Från det nickel som används i stridsflygmotorer till de sällsynta jordartsmetallerna som används i vindkraftverk, Kinas dominans i den globala tillgången på kritiska mineraler utgör ett potentiellt kväve för amerikansk industri. Kinas konton för 77 procent av världens raffinerade kobolt, 65 procent av dess kemiska litium och 91 procent av dess batteriklassade grafit. Alla tre mineralerna är viktiga för produktionen av litiumjonbatterier, en nyckelkomponent i den gröna omställningen.
Kinas marknadsdominans finns delvis på grund av generösa statliga subventioner. Analys av Center for Strategic and International Studies beräknar en ”konservativ uppskattning” på 230 miljarder dollar i subventioner för elfordon (EV) för perioden 2009-2023. I allt högre grad är grön teknik grundläggande för Xi Jinpings ”tillväxt av hög kvalitet”-strategi, som syftar till att stimulera avancerade tillverkningssektorer med hög produktivitet mitt i en bredare nedgång i den kinesiska ekonomin.
Kritiska mineraler sitter i skärningspunkten mellan tre politiska mål för USA. För det första måste beslutsfattare säkerställa nationell säkerhet. Om Kina skulle stänga av tillgången på kritiska mineraler skulle det kunna ödelägga USA:s ekonomi, med särskilda konsekvenser för tillverkning av avancerad teknologi, inklusive sådana med militär tillämpning. Det är därför USA försöker frikoppla och återställa leveranskedjor. För det andra försöker beslutsfattare att återuppliva den amerikanska tillverkningssektorn och katalysera skapandet av jobb genom att omfamna snabbt växande gröna industrier, särskilt elbilssektorn. För det tredje tar politikerna upp klimatkrisen genom att påskynda utbyggnaden av grön teknik.
Även om dessa tre politiska mål inte direkt konkurrerar med varandra, kan genomförandet av dem leda till motsägelsefulla, till och med dysfunktionella, resultat.
IRA, vid sidan av Bipartisan Infrastructure Law och CHIPS and Science Act, syftar skenbart till att ta itu med dessa tre politiska mål i ett slag. En grundläggande utmaning är att den amerikanska industrin, och den västerländska allierade mer allmänt, har kämpat för att konkurrera med de låga priserna hos kinesiska producenter, och prisgapet blir bara större. I teorin skulle en balanserad diet av politik som skulle korrigera snedvridningarna på marknaden av kinesiska subventioner (och det resulterande överutbudet som har översvämmat internationella marknader) vara den idealiska lösningen för att säkra tillväxten av grön teknologi i USA, men detta är svårt. För att minska risken för försörjningskedjor och bygga upp kapacitet – oavsett om det är inhemskt eller ”vänligt” – krävs ett steg som är oförenligt med ett genuint engagemang för en global grön omställning: uteslutningen, åtminstone till viss del, av billiga kinesiska gröna teknologier från USA marknader.
Kina beväpnar också försörjningskedjorna, och ingenstans är detta tydligare än när det gäller kritiska mineraler. Peking har visat sig vara villig att använda exportkontroller i strävan efter geopolitiska mål, framför allt efter en 2010 diplomatisk incident med Japan över de omtvistade Senkaku/Diaoyu-öarna. Senast 2023, kinesiska restriktioner på gallium- och germaniumexport, samt större exportkontroller på högkvalitativ grafit, har ringt varningsklockor.
De tre konkurrerande politiska imperativen
Motsättningarna mellan de konkurrerande målen säkerhet, jobb och tillväxt och klimatet och de politiska patologier som blir följden utspelar sig i detalj i politiken. IRA:s gröna policy är landmärket på 7 500 $ EV konsumentskatteavdrag (känd som ”30D”). För att kvalificera sig måste elbilar tillverkas i Nordamerika, och batterierna måste till 60 procent tillverkas i USA eller länder som USA har frihandelsavtal med.
Säkerhet: Spjutspetsen för amerikanska säkerhetsincitament i IRA är kraven som rör ”utländska enheter av intresse” (FEOCs). FEOCs är de enheter – vanligtvis företag – baserade i eller på annat sätt kontrollerade av ”täckta nationer”: Kina, Ryssland, Nordkorea och Iran. Elbilar med batterier eller batterikomponenter tillverkade av en FEOC är undantagna från 30D-skatteavdraget. Från 2025 kommer kraven att utökas till att omfatta kritiska mineraler producerade av en FEOC, vilket i praktiken utesluter Kina från någon del av elbilsförsörjningskedjan. Separat åberopades lagen om försvarsproduktion av både Trump och Biden för att inkludera sällsynta jordartsmetaller och batterimineraler, vilket öppnade upp en rad politiska spakar för att öka den inhemska produktionen i den nationella säkerhetens namn.
Jobb och tillväxt: 30D-skatteavdraget inkluderar också ett inköpskrav att kvalificerade elbilar tillverkas i Nordamerika och att batterierna måste vara minst 60 procent tillverkade i USA eller partnerländer som USA har frihandelsavtal med, vilket säkerställer att amerikanska tillverkare sannolikt kommer att gynnas i alla skeden av försörjningskedjan. Något förvirrande är dock investeringsskatteavdrag (enligt avsnitt 48C) och produktionsskatteavdrag (under avsnitt 45X) för förnybara energikällor, batterier och kritiska mineraler inkluderar inte samma FEOC-restriktioner. Om kinesiska företag skulle investera lämnar denna frånkoppling scenariot öppet att batterier subventionerade av Section 48C eller 45X inte skulle kunna användas i elbilar som försöker kvalificera sig för skatteavdraget enligt Section 30D.
Grön övergång: Politiker har också tvingats göra undantag från dessa krav, så att de inte stryper produktionen i mitten till nedströms. Grafit, över 90 procent av dessa är tillverkade i Kina, utesluts från FEOC-kraven i 30D som ett erkännande av den begränsade inhemska kapaciteten. Faktum är att USA:s inhemska grafitproduktion var obefintlig förrän bara i februari i år, då Syrah Resources startade produktionen vid en anläggning i Louisiana. Likaså kommer tullar på grafit och permanentmagneter för elbilar inte att implementeras förrän 2026, vilket indikerar fortsatt beroende av Kina.
Ändå, i en nick till konkurrensen med Kina om dess växande elbilsindustri, kommer kinesiska elbilar i år att möta en 100-procentig taxa, med tullar på solceller och el-litiumjonbatterier som stiger till 50 respektive 25 procent, i ett försök. att isolera amerikansk industri från enChina Shock 2.0.”
Detta är bara några exempel på en allt mer komplex reglerande webb där konkurrerande och överlappande policyverktyg oavsiktligt hindrar USA:s stora strategi. Sådan dysfunktionalitet skadar också företag där förtroende är allt.
Inom det särskilda området för kritiska mineraler måste en balans göras mellan den gröna omställningen och protektionistisk frikoppling. Tullar och uteslutning från subventioner tjänar i första hand till att utesluta Kina från leveranskedjor, och går längre än att bara utjämna villkoren. Även om Biden-administrationen noga har övervägt klimatmålen, bör vi vara ärliga att protektionism och nationell säkerhet har varit prioriterade.
Vad finns i ett namn?
Suddigheten av politiska prioriteringar är delvis en definitionsfråga. Termen ”kritiska mineraler” döljer frågan: kritisk för vad? Kritiska mineraler som krävs för att upprätthålla väpnade konflikter är överlappande men skiljer sig från dem som krävs för den gröna omställningen. Listor över kritiska mineraler, generellt definierade av deras ekonomiska betydelse och deras risk för avbrott i leveranskedjan, varierar i längd och sammansättning mellan jurisdiktioner.
Denna breda definition kan leda till något inkonsekvent kategorisering. Ta nickel och sällsynta jordartsmetaller, båda kategoriserade som kritiska mineraler. För den förstnämnda är Indonesien den ledande producenten; Kina producerar 28 procent av det globala bearbetade utbudet. För det senare, Kina producerar 92 procent av det globala raffinerade utbudet. Den förstnämnda används främst i litiumjonbatterier, såväl som superlegeringar för militära och flygtillämpningar. Den senare används i vindkraftverk, lasrar, elektronik och styrsystem. Det är utmanande att ta fram en sammanhängande geopolitisk strategi för en sektor som omfattar en sådan rad egenskaper.
Om effektiviteten av kinesiska exportrestriktioner för kritiska mineraler sannolikt kommer att vara begränsad, vad mer driver USA:s politik? Vi har två förslag. För det första fruktar amerikanska beslutsfattare ett konfliktscenario med Kina där IRA och annan politik har misslyckats med att bygga upp tillräcklig inhemsk kapacitet, och USA:s militära industriella kapacitet lämnas lamslagen av ett embargo. Mitt i stigande oro över Xi Jinpings avsikter för Taiwan och hausseartat kinesiskt beteende i det omtvistade vattnet i Sydkinesiska havet, verkar ett konfliktscenario allt mer verkligt. Men, som tidigare nämnts, återspeglar viktiga mineraler för en konflikt inte nödvändigtvis de mineraler som är nödvändiga för den gröna omställningen.
Istället kanske detta är ett exempel på vad Graham Allison kallade ”Thukydides fälla.” Termen syftar på de strukturella påfrestningar som är i spel när en hegemon utmanas av en stigande makt. En känsla av osäkerhet som den härskande makten känner driver den att bete sig på ett sätt som eskalerar spänningarna med den stigande makten. Kinas dominans inom kritiska mineraler och grön teknik är en viktig fråga, men vi bör inse att USA:s stora strategi också handlar om att ta itu med den bredare symboliken för industriell styrka i dagens stormaktsrivalitet.
Ett vaktbyte?
Ett tätt presidentkapplöpning i USA gör det svårt att dra långsiktiga förutsägelser om policyinriktningen på området kritiska mineraler. En korrekt förståelse av de tre målen för IRA och annan lagstiftning ger en viss inblick i det möjliga ödet för dessa policyer om vicepresident Kamala Harris skulle förlora.
Trump har upprepade gånger kallat klimatförändringen för ett ”bluff, och den gröna omställningen är inte ett område han troligen skulle prioritera. Ändå har värdepapperiseringen av kritiska mineralförsörjningskedjor varit en unik kontinuitetspunkt mellan Trump och Biden. IRA kan faktiskt förstås som en mjuk fortsättning på Trumps ”America First”-protektionism. Vi kan förvänta oss att sådana ansträngningar vänds tillbaka till elva om Trump återvänder till Vita huset; han talade nyligen om en 60 procent totaltaxa på kinesiska varor.
En instinkt för att förstöra sin föregångares politiska innovationer kan förblinda Trump för synergierna mellan hans plattform och olika Biden-erans politik. Ändå är den överdimensionerade andelen grön teknikinvestering mottas av GOP-distrikten ger ett stort incitament för en republikansk kongress att stödja IRA, eller åtminstone delar av den. Under ett försök att upphäva delar av IRA 2023, republikankontrollerade House Ways and Means Committee besparat en skattelättnad för tillverkning av batterier och komponenter. Sannerligen givet tvåpartistöd till gruvsubventionerkan en Trump-administration mycket väl fokusera på att utöka FEOC-reglerna och begränsa EV-krediter.
Vissa förblir hoppfulla om att grön industri har nått en brytpunkten där tillväxten fortsätter utan statligt stöd. Vi får hoppas att detta är sant. Världen har inte råd att bromsa den gröna omställningen, och vi har inte heller råd med en upptrappning med Kina; att få kritiska mineraler fel skulle vara katastrofalt för båda scenarierna.