Under det senaste året har Uzbekistan tagit viktiga steg för att omdefiniera sitt lokala styrsystem. Förra årets författningsrevision markerade en grundläggande förändring mot decentralisering. Omvandlingen av lokalt styre är centralt för ”Uzbekistan 2030” strategisom föreställer sig en lyhörd och bemyndigad lokal styrning. Ett presidentval nyligen dekret prioriterar att förstärka det lokala kengashes (råd) som ”folkets verkliga röst”.
Även om sådana ansträngningar vittnar om översynen av Uzbekistans befintliga system, kvarstår bredare frågor om hur man bäst kan närma sig reformen. Bör lokala kengashes fungera som genuina lokala myndigheter eller stanna som en förlängning av statsmakten på orter? Vilken roll ska hokimsden lokala verkställande direktören, ta in det nya ramverket för lokal styrning? Den nuvarande reformagendan verkar inte ta upp dessa grundläggande frågor.
Historiskt sett speglade den lokala styrelsemodellen i Uzbekistan ett centraliserat system i sovjetisk stil som kombinerad verkställande och representation i en enda lokal myndighet, den hokim. Denna modell segrade in i Uzbekistans självständighet eftersom den tjänade centralregeringens agenda. I huvudsak syftade systemet till att säkerställa ett effektivt genomförande av statlig politik på lokal nivå snarare än att främja lokal självstyre. De senaste konstitutionella reformerna syftade till att gå vidare från denna modell och skapa en väldefinierad maktfördelning på lokal nivå.
Det är viktigt att definiera det centrala syftet med lokal styrning i Uzbekistans enhetliga ramverk. De litteratur på postsovjetiska länder skiljer man mellan två primära typer av lokal myndighet: statlig administration på lokal nivå, som utför centraliserad politik; och lokal självstyre, som gör det möjligt för samhällen att hantera sina egna angelägenheter med en viss grad av statlig inblandning. Många postsovjetiska stater har uppvisat en obalans mellan dessa två typer av myndigheter i lokalt styre till förmån för centraliserad kontroll.
Uzbekistan har en unik möjlighet att ta itu med frågan om lokal styrning direkt genom att utforma en modell som respekterar kraven från både den centrala myndigheten och lokala samhällen.
Fastställande av lokala Kengashes roll
När Uzbekistan försöker hitta sin väg genom reformprocessen för lokal styrning kvarstår ett nyckeldilemma: bör lokala kengashes förvandlas till självstyrande organ som kommunalråd eller behålla sin de facto status som representativa organ för statlig myndighet med befogenheter för lokalt beslutsfattande ? Dessa två vägar har särskilt långtgående konsekvenser för styrningen av både lokala strukturer och samhälleliga funktioner i Uzbekistan.
Tre huvudtyper av lokal styrning på den internationella arenan ger lärdomar för Uzbekistan: den anglosaxiska, kontinentala och sovjetiska modellen. Den anglosaxiska modellen, som följs i USA och Storbritannien, ger lokala myndigheter större självständighet, vilket begränsar den centraliserade kontrollen till juridisk och ekonomisk reglering. Den kontinentala modellen, som i Frankrike, blandar självständighet med ansvarsskyldighet, vanligtvis genom en centralregering utsedd tjänsteman (prefekten i Frankrike). Den sovjetiska modellen, som används av stater som Kina, Vietnam och Nordkorea och delvis bevarad i vissa före detta sovjetrepubliker, betonar centraliserad kontroll, där lokala myndigheter genomför nationella mandat under strikt övervakning.
Om Uzbekistan driver ett lokalt styre modell i likhet med den anglosaxiska modellen, där kengashes blir oberoende lokala myndigheter, kommer deras funktion att skifta från att implementera statliga direktiv till att driva på för lokalt antagna agendor baserade på samhällets behov. En sådan förändring skulle skapa en decentraliserad struktur som liknar EU:s medlemsländer, där lokala myndigheter verkar självständigt så länge de följer nationell lagstiftning. Men att sträva efter denna nivå av oberoende kräver mer än bara lagstiftningsändringar.
Alternativt, att bibehålla den statscentrerade karaktären hos lokala kengashes samtidigt som element av självstyre införlivas skulle kunna säkerställa att centrala policyer anpassar sig till lokala behov utan att avstå från kontrollen. I denna modell skulle kengashes fortsätta att representera staten på lokal nivå men med utökade befogenheter att ta itu med unika samhällsfrågor. Denna medelvägsstrategi för lokal styrning under hokims överinseende, liknar den franska ”prefekten” modellkan vara mer omedelbart genomförbart för Uzbekistan, med tanke på det långa arvet från centraliserad styrning. Icke desto mindre skulle det krävas en exakt rättslig ram för att avgränsa auktoritetsgränserna och förhindra kengashen från att förbli en ren förlängning av centralregeringen.
Uzbekistans historiska anpassning till den sovjetiska modellen lämnade ett arv av centraliserat styre. Även om den anglosaxiska modellens betoning på lokal autonomi kan inspirera beslutsfattare, skulle den franska modellens balans mellan lokal frihet och central tillsyn kunna ge ett mer pragmatiskt tillvägagångssätt. Att anta den kontinentala modellen skulle tillåta centralregeringen att behålla en viss tillsyn samtidigt som lokala kengashes bemyndigas att bättre möta specifika lokala behov.
Att ta itu med strukturella utmaningar
För att skapa en hållbar modell för lokal styrning bör hela den juridiska och administrativa ramen vara konsekvent. De senaste reformerna har lagt en lovande grund, men betydande luckor kvarstår när det gäller att definiera lokala kengashes specifika befogenheter och begränsningar. Utan tydliga parametrar finns det en risk att kengashes kan bli överbelastade med administrativt ansvar eller, tvärtom, sakna tillräckliga befogenheter för att genomföra en meningsfull förändring.
Dessutom måste hokims roll vara tydligt definierad. Bör hokimer i första hand fungera som statliga verkställande organ med begränsad lokal ansvarsskyldighet, eller ses och agera främst som lokala representanter som svarar på kengash, och i sin tur till deras samhällen? I den kontinentala modellen övervakar prefekterna lokala myndigheters åtgärder för att säkerställa överensstämmelse med nationella intressen men utan nödvändigtvis direkt ingripande. Uzbekistan har en möjlighet att kombinera dessa två tillvägagångssätt, vilket gör att regionala hokimer kan vara representanter för centralregeringen samtidigt som distrikten respekteras som enheter där lokala intressen har företräde.
En robust ram för administrativ rättvisa skulle också kunna förbättra kengashes lokala autonomi. Att ge lokala kengashes rättsmedel för att utmana olaglig statlig inblandning skulle ge dem makt och främja en kultur av juridisk självständighet. 1985 års europeiska Charter Lokalt självstyre erbjuder ett värdefullt prejudikat i detta avseende, vilket understryker vikten av rättslig prövning som en grundpelare i lokalt självstyre.
Vägen framåt
Reformen av lokalt styre i Uzbekistan är inte bara en omorganisation av strukturen; det innebär att regeringen kan ändra sin filosofi om lokal styrning. Regeringens åtagande att skapande ”stark kengash, ansvarsfull och proaktiv hokim” återspeglar en önskan om ett balanserat system där kengash fungerar som ett verkligt representativt organ för ett lokalt samhälle medan hokim säkerställer att statens politik implementeras effektivt.
Autentiska reformer kommer att kräva en varaktig investering i lokal institutionell kapacitet. Reformen av decentraliseringen kräver utbildning av tjänstemän, upprättande av entydiga riktlinjer om vem som får fatta beslut om vad och på vilken nivå, samt att vårda en ansvarskultur. Lika avgörande är att utveckla allmänhetens medvetenhet för att förstå vilka lokala förvaltningsfunktioner som finns och varför, och att främja samhällsdeltagande i dem, så blir kengashes inte bara en röst för folket utan också bevakarna av deras intressen.
Kort sagt, när Uzbekistan ger sig ut på denna resa för att reformera lokala styrelseformer, bör centralregeringen förstå att decentralisering inte äventyrar statens enhet eller försvagar styrelsestrukturer. Genom att anamma ett balanserat tillvägagångssätt som ger kengashes makt utan att undergräva central tillsyn, kan Uzbekistan främja ett motståndskraftigt och lyhört lokalt styrningssystem.