De senaste avslöjandena om att den kinesiska regeringen avsevärt har hjälpt Rysslands krigsinsats i Ukraina – genom att sälja landet allt det behöver för att bygga sina egna vapen, inklusive mikrochips för drönare och missiler, verktygsmaskiner och sprängämnen – har förnyat debatten i väst om hur snabbt Moskva kommer att kunna återskapa sin landmakt.
För inte så länge sedan ansåg den konventionella visdomen att de förluster som Rysslands markstyrkor drabbades av under 2022 till 2023 var tillräckligt betydande för att kräva flera år av återuppbyggnad. Förluster i hundratusentals och förlusten av två tredjedelar av dess massiva stridsvagnsstyrka ledde många till anledningen till att Ryssland var nere och ut – åtminstone på kort sikt. Den enda oenigheten verkade vara över hur många år det skulle ta att bygga om.
Ironiskt nog verkar denna diskussion om tidslinjer irrelevant för dem som står närmast hotet. Regeringstjänstemän från Estland, Finland, Lettland, Litauen och Polen ser Rysslands president Vladimir Putin som fullständigt opportunistisk, ovillig att vänta på ett subjektivt mått av beredskap innan han inleder sin nästa attack. Det som betyder mer än västvärldens prognostik är därför Kremls uppfattning om västerländsk beslutsamhet, förmåga och kapacitet.
Så, med tvivel nu sådd om USA:s vilja att förstärka sina NATO-allierade i händelse av en rysk attack, är organisationens bästa insats i den alltmer riskfyllda kontexten av europeisk säkerhet att implementera en strategi för ”avskräckning genom förnekelse” – som syftar till att stoppa och avvärja en försökte attackera allierat territorium utan att ge mycket, om någon, mark. Och sanningen är att alliansen redan är halvvägs där – vid sitt toppmöte i Madrid 2022 åtog sig NATO att sträva efter avskräckning genom förnekelse. Tyvärr matchar verkligheten längs den östra flanken ännu inte denna retorik.
Trots allmänt kända brister i allierad kapacitet är det faktiskt möjligt att uppnå denna typ av avskräckning. Och genom att vända på sina beslut om värnplikt, utvidga och förfina sin styrkastruktur i Östeuropa och modifiera sin inställning till Rysslands aggression i luften och det elektromagnetiska spektrumet, kan Nato ta de nödvändiga stegen under sitt toppmöte i Washington i somras.
Avskräckning genom förnekelse är en strategi som låter intuitivt tilltalande – och något NATO skall vara kapabel till. Men under större delen av sin historia har alliansen kämpat för att uppnå det.
Till exempel, under det kalla kriget, var Nato då och då nära att matcha Warszawapaktländernas konventionella militära styrka längs gränsen mellan de dåvarande två halvorna av Tyskland, men den var vanligtvis undermatchad. Och denna oförmåga – eller ovilja – att uppnå konventionell kraftparitet återspeglade delvis västvärldens strävan efter att avskräcka billigt i motsats till Sovjetunionen.
Sedan, efter det kalla krigets slut, blev denna obalans i konventionella styrkor gentemot Ryssland ännu mer dramatisk. Men detta var acceptabelt av två skäl: För det första, för många i väst var Ryssland helt enkelt inte så aggressivt – eller, att döma av dess många misslyckade militära reformansträngningar, lika effektivt – som det såg ut under sovjettiden. Därför fanns det ett starkt offentligt stöd för en fredsutdelning, vilket minskade den konventionella styrkan och slopade värnplikten. För det andra krävde den typ av operationer som allierade i allt högre grad genomförde – som de i Kosovo och Afghanistan – mer högutbildade, rörliga professionella styrkor.
Så denna oförmåga att uppnå avskräckning genom förnekelse ledde till att alliansen strävade efter avskräckning genom bestraffning – en form av avskräckning som syftar till att övertyga potentiella angripare om att Nato kommer att slå tillbaka på ett förödande sätt om de attackeras. Men eftersom avskräckning genom bestraffning inte kan förhindra en angripares tidiga vinster, är den tydliga – om ofta outtalade – implikationen att territorium kan gå förlorat, åtminstone initialt.
Och Nato har följt detta tillvägagångssätt till försvar av sina mest utsatta medlemmar – de tre baltiska staterna och Polen – sedan 2014. Till exempel, sedan 2017, har Nato stationerat en multinationell stridsgrupp för Enhanced Forward Presence (EFP) i varje land. Dessa enheter var till en början relativt små – cirka 1 200 soldater vardera – och de bestod av styrkor från hela alliansen, vilket innebar att om Ryssland anföll, skulle det ta emot trupper från nästan hela NATO.
Naturligtvis var nackdelarna med dessa små multinationella enheter att de saknade den kraft som krävs för att avtrubba och slå tillbaka en första invasion, och de drabbades av allvarliga interoperabilitetsutmaningar. Med tanke på bristen på samförstånd bland allierade om Rysslands avsikt, och den omisskännligt starka avskräckande signalen om allierad solidaritet, ansågs dessa och andra operativa brister vara rimliga risker.
Efter Rysslands andra invasion av Ukraina i februari 2022 och det efterföljande brutala kriget, omprövade Nato dock sin strategi och tog flera steg för att stärka sina ansträngningar.
Den slutförde nya allierade operationsplaner, som baserade allierad försvarsplanering, övningar och styrkastorlek närmare på verkliga hot. Den förnyade sin styrkastruktur och omfattade en ny NATO-styrkamodell utformad för att ge ett större antal trupper med högre beredskap, och placerade multinationella stridsgrupper i Slovakien, Ungern, Rumänien och Bulgarien. Det gick också för att integrera sina nya medlemmar – Finland och Sverige – anmärkningsvärt snabbt. Och med tanke på dessa förändringar har alliansen nu också börjat modifiera sin kommandostruktur. Man har också gått med på att utöka sina små stridsgrupper till brigadstorlek, när och där det behövs.
Men inget av detta leder till avskräckning genom förnekelse. Allierade ansträngningar för att skapa snubbeltrådar på land, luft, hav, cyberrymden och det elektromagnetiska spektrumet har varit – och förblir – otillräckliga. För att vara tydlig så förtjänar alliansen beröm för vad den har gjort hittills, men med en oförutsägbar ledare i Kreml är inget av det tillräckligt för att uppnå avskräckning genom förnekelse.
Det här kommer inte att vara en lätt eller snabb lösning heller, men det är möjligt – och det finns politiska drag som Nato bör ta till sig, såsom personalexpansion, tvingande ställningsförändringar och modifierade engagemangsregler, för att kunna göra det.
När det gäller personal behöver Nato helt enkelt mer. Nästan alla större europeiska allierade – särskilt Frankrike, Italien, Tyskland och Storbritannien – möter brist på militär personal. Beslut som fattades för ett decennium sedan att investera i kapacitet på bekostnad av kapacitet innebär att även när dessa allierade har blivit alltmer kapabla att slåss sida vid sida med sina amerikanska motsvarigheter, har de ställt upp mindre militärer. Och även de som har planer på att utöka personalen, som Tyskland, har inte planer på att resurser dem.
Så, hur många fler trupper behöver Nato? Avskräckning genom förnekelse betyder inte nödvändigtvis att man matchar ryska styrkor soldat för soldat överallt – även om Nato skulle vara bättre av att sträva efter jämlikhet på territoriet för sina mest sårbara allierade. Att attackera anses vanligtvis vara en ”hårdare” militär uppgift än att försvara. Det kräver att trupper lämnar befästningarnas säkerhet och går in i obekant ”främmande terräng”, så vanligtvis är ett tre-till-ett-förhållande nödvändigt för offensiv framgång. För att mildra detta bör Nato sträva efter att förhindra att dess styrkor i öst faller under förhållandet två till ett eller 1,5 till ett.
Sammantaget betyder detta att fler europeiska allierade sannolikt kommer att behöva ompröva sina beslut om att avstå från värnplikten, samt anamma mer robust utveckling och aktivering av reservstyrkor för att hjälpa allierade att uppnå den nödvändiga massan. Större europeiska NATO-länder, som har befolkningen att stödja större militära formationer, kommer att vara kritiska här. Och när Tyskland åtminstone börjar diskutera värnplikten, borde Nato ge sitt stöd vid toppmötet i Washington.
Sedan, på ställning, behöver Nato förstärka sina styrkor i öst – och inte bara ”var och när det behövs.” Alliansen behöver bygga upp sina styrkor både kvalitativt – särskilt för att motverka specifik rysk offensiv förmåga i indirekta bränder och elektronisk krigföring – och kvantitativt för att möta omfattningen av det ryska hotet.
Kvalitetsmässigt innebär det att Natos framåtriktade militära enheter förses med mer fullspektrumkapacitet, inklusive elektronisk krigföring, obemannade flygfarkoster, kortdistansluftförsvar och cyber. Och kvantitetsmässigt betyder det att varje militärförband i de tre baltiska staterna, Polen och Rumänien, borde göras om till brigadförband permanent. Den tyskledda enheten i Litauen är på väg i denna riktning, och den kanadensiskt ledda enheten i Lettland kan också vara det – men tidslinjerna för detta är bedrövligt långa.
När det gäller att minska interoperabilitetsfriktionerna i vissa främre militära enheter – den i Lettland, till exempel, lider mest av detta, med 10 bidragande allierade – borde ett lands minimibidrag till varje enhet vara en bataljon. Samtidigt finns det ingen anledning att ha landcentrerade framåt militära enheter i Slovakien, Ungern eller Bulgarien, eftersom dessa allierade inte står inför något betydande markhot. Och med tanke på de hot som Rumänien står inför bör Nato omvandla enheten där till sin första multidomäninsatsstyrka, med tonvikt på underrättelsetjänst, maritima domänmedvetenhet, luftförsvar och långdistansartilleri och raketer.
Slutligen måste allierade ändra sitt synsätt när det gäller Rysslands aggression i luften och det elektromagnetiska spektrumet.
Inom luftdomänen har vissa formulerat detta som en övergång från luftpolis till luftförsvar, men i vilket fall som helst bör målet vara att tvångsstoppa ryska flygplan och missiler in i allierat luftrum. Till exempel bör Nato-länderna meddela att de inte längre kommer att tolerera kränkningar av allierat luftrum av styrda ryska flygplan, flygningar från alla allierade av Ukraina-bundna ryska missiler och raketer, eller rysk drönaraktivitet inom ett visst avstånd från alliansens östra gräns.
För att komma till rätta med detta bör NATO sedan vidarebefordra stationsanpassade integrerade luft- och missilförsvarstillgångar längs sin östfront, med början i sydöstra Polen och nordöstra Rumänien – något som också kan ha den oavsiktliga fördelen att skapa flygförbudszoner över delar av västra och sydvästra Ukraina.
När det gäller det elektromagnetiska spektrumet har det blivit allt tydligare att Rysslands aggressiva, urskillningslösa användning av elektronisk störning inte bara hotar militära operationer av allierade styrkor i Natos öst, utan, mer oroande, civil luftfart och sjöfart. Kommer de allierade att vänta tills Rysslands elektroniska krigföring slår ner ett civilt flygplan innan de svarar?
Att vidta nödvändiga åtgärder för att fullt ut operationalisera avskräckning genom förnekelse nu är avgörande – särskilt inför en eventuell förändring i USA:s relation till Nato. Och detta kommande toppmöte i Washington ger Nato den perfekta möjligheten att äntligen anamma denna strategi.