I mer än tio månader har kriget på Gazaremsan pågått med katastrofala konsekvenser. Israel har avsevärt försvagat Hamas militära kapacitet, men till priset av en svindlande dödssiffra och massiv förstörelse. Även om Hamas kanske inte längre är ett allvarligt hot mot Israel, kommer gruppen sannolikt att överleva i någon form.
När Washington och regeringarna i regionen desperat söker efter ett slut på striderna och ett arrangemang för dagen efter, vänder sig många till idén om att sätta in ett internationellt fredsbevarande uppdrag till Gaza. De hoppas att ett internationellt uppdrag kan genomdriva en vapenvila, stabilisera det ödelagda territoriet och så småningom bygga upp det igen. Och även om auktoriseringen och utplaceringen av ett sådant uppdrag verkar långsökt nu, finns det indikationer på att Israel, den palestinska myndigheten (PA) – som styr delar av Västbanken – och ett växande antal arabländer blir mer mottagliga för aning. I juli meddelade Lana Nusseibeh, en emiratisk diplomat, att Förenade Arabemiraten (UAE) skulle vara villiga att bidra med styrkor till ett ”tillfälligt internationellt uppdrag” i Gaza, vilket gör det till det första landet att göra det.
Ett fredsbevarande uppdrag kan vara det bästa sättet att hjälpa Gaza att läka. Faktum är att brutaliteten i Hamas attack den 7 oktober och det efterföljande blodbadet i Gaza har gjort en återgång till status quo ante omöjlig. Att återuppbygga Gaza kommer att ta år och kräva extraordinära nivåer av finansiering och mobilisering. Potentiella givare kommer sannolikt inte att skicka de nödvändiga medlen så länge Hamas sitter kvar vid makten. PA i sin nuvarande form kan inte stabilisera eller återuppbygga Gaza på egen hand. Och om israeliska styrkor stannar kvar på marken kommer deras närvaro att hämma alla meningsfulla ansträngningar att ge hjälp. En massiv internationell insats krävs för att tillhandahålla lag och ordning, återöppna skolor och sjukhus, städa upp spillrorna och avlägsna oexploderad ammunition.
De senaste fredsbevarande uppdragen har knappast ett perfekt resultat. USA misslyckades till exempel katastrofalt med att skapa ett alternativ till talibanstyret i Afghanistan, och FN:s uppdrag i Mali sparkades ut av en militärjunta förra året. Ett växande antal kritiker hävdar att fredsbevarande interventioner är ineffektiva och helt enkelt inte kan hantera komplexa politiska övergångar. Även om många av kritiken är giltig är det ett misstag att blanda ihop fredsbevarande uppdrag med de politiska processer de är avsedda att åtfölja. Fredsbevarande operationer är avsedda att endast vara kortsiktiga åtgärder för att underlätta politiska förändringar, aldrig lösningar på konflikter i och för sig. Och vissa fredsbevarande uppdrag, inklusive i Mellanöstern, har hjälpt till att avsluta krig, förstärka avtal och förhindra militära upptrappningar.
En internationell mission kan fungera i Gaza, men Israel, PA och USA måste ställa villkoren för dess framgång. Washington måste bättre samordna humanitära insatser bland sina partner. Israeliska och palestinska ledare kommer att behöva göra hårda eftergifter för att övertyga länder om att ett uppdrag är värt att gå med. Och framför allt måste Israel och Hamas gå med på en vapenvila.
FREDSBEVARELSENS FÖDELSEPLATS
Fredsbevarande som begrepp föddes ur den arabisk-israeliska konflikten. Det första moderna väpnade multinationella fredsbevarande organet, UN Emergency Force, skapades efter Suez-krisen 1956, när Storbritannien, Frankrike och Israel invaderade Egypten för att ta Suezkanalen. UNEF övervakade Israels tillbakadragande från de egyptiska territorierna Sinai och Gaza och förblev utplacerade på den egyptiska sidan av vapenstilleståndslinjerna i drygt tio år för att minska spänningarna och avskräcka strider. UNEF sågs från början som en enorm framgång för det begynnande FN. Medlemsstaterna krävde att de skulle bidra med trupper. Eisenhower-administrationen ansåg att det var en stor diplomatisk seger, särskilt eftersom den kom under den sovjetiska invasionen av Ungern, ett av de mest spända ögonblicken under det kalla kriget.
Men bara ett decennium efter att styrkan skapats kollapsade vapenvilan mellan Israel och Egypten som förstärktes av UNEF:s utplacering. UNEF:s ödesdigra brist, som plågar de flesta fredsbevarande uppdrag till denna dag, är att det krävdes lagligt samtycke från en krigförande för att deployera på dess territorium – Egypten, i UNEF:s fall. Som ett resultat av detta var UNEF sårbart för Kairos nycker och 1967 återkallade Egyptens president Gamal Abdel Nasser sitt samtycke till uppdraget, och FN beslutade att dra tillbaka beredskapsstyrkan. Nassers beslut bidrog till att utlösa sexdagarskriget, som djupt förändrade konfliktens natur och resulterade i Israels ockupation av Gaza.
Fredsbevarande som begrepp föddes ur den arabisk-israeliska konflikten.
Fredsbevarande styrkor fortsatte att deployera till olika förkastningslinjer i den arabisk-israeliska konflikten. 1974, till exempel, skapades FN:s Disengagement Observer Force för att stärka avtalet mellan Israel och Syrien som avslutade Yom Kippur-kriget 1973. Denna styrka, som fortfarande finns på plats idag, upprätthåller en buffertzon längs vapenstilleståndslinjerna på Golanhöjderna. Trots perioder av volatilitet fortsätter båda länderna att följa den. Det egyptisk-israeliska fredsavtalet från 1979, förmedlat av USA, skapade den multinationella styrkan och observatörerna, en fredsbevarande styrka utanför FN som övervakar genomförandet av fördraget och som nu består av trupper från 13 länder.
Andra uppdrag har varit mer fyllda. Historien om FN:s interimsstyrka i Libanon visar på svårigheterna att arbeta i ett territorium med starka icke-statliga aktörer och ett styresvakuum, vilket är fallet i Gaza idag. UNIFIL sändes ursprungligen ut 1978 för att övervaka Israels tillbakadragande från libanesiskt territorium som israelerna hade beslagtagit medan de kämpade mot palestinska militanter. UNIFILs nuvarande mandat härrör från FN:s säkerhetsråds resolution 1701, som avslutade kriget 2006 mellan Israel och Hizbollah, en libanesisk milis som av de flesta västerländska regeringar anses vara en terroristgrupp. Resolutionen skisserade bestämmelserna om vapenvila och krävde en betydande ökning av utplaceringen av trupper för att fungera avskräckande. På den tiden var det tillräckligt för att underlätta ett upphörande av fientligheterna.
Men resolution 1701 implementerades aldrig helt. Hizbollah, visade det sig, var fast besluten att återuppbygga sin arsenal i södra Libanon i strid med resolutionen. UNIFIL var aldrig i en position – och hade inte heller mandat – att konfrontera Hizbollah. Under en tid ansåg många till och med en förkrossad UNIFIL bättre än inget uppdrag alls. Men attacken den 7 oktober och efterföljande förnyelse av fientligheterna mellan Israel och Hizbollah har förändrat saker och ting. Nu kommer alla internationella styrkor som utplaceras längs den blå linjen som skiljer Libanon från Israel att behöva ses över.
EN MODELL FÖR GAZA?
De fredsbevarande uppdragen som hittills har utplacerats i Mellanöstern tillhör alla den första generationens fredsbevarande styrkor, kända som ”interpositionsstyrkor”. Dessa uppdrag är begränsade till grundläggande och mestadels symboliska uppgifter. De fungerar som buffertar mellan krigförande styrkor och kan rapportera om och underlätta genomförandet av fördrag eller överenskommelser. De kan till exempel kontrollera att varje sida följer gränserna för utplacering av vapen i ett specifikt område.
Men Gaza kräver något mycket mer komplext, ett uppdrag i linje med de som är utplacerade i Kosovo och Östtimor. Dessa mer omfattande uppdrag involverar en bred sammansättning av FN och internationella organ och kan, förutom att tillhandahålla säkerhet, fungera som tillfälliga förvaltningar. De kan hjälpa till att erbjuda humanitärt bistånd och utvecklingsbistånd; stödja lokala myndigheter genom att återinföra lag och ordning; tillhandahålla viktiga tjänster såsom hälsa, utbildning och elektricitet; och underlätta en internationellt stödd återuppbyggnadsinsats. Ändå har människor i Gaza upplevt mer död, förstörelse och laglöshet än de som gjorde i antingen Kosovo eller Östtimor.
För att en internationell insats ska fungera måste flera villkor vara uppfyllda. Till att börja med måste Israel och Hamas gå med på en vapenvila. Hamas måste ge vika för en ny administration av Gaza ledd av PA, som skulle be säkerhetsrådet att sätta in ett uppdrag. Samtidigt, i utbyte mot ett fredsbevarande uppdrag, skulle Israel behöva gå med på att dra ut sina styrkor från uppdragets operationsområde. Israel skulle också behöva samarbeta med en reformerad PA och tillåta förflyttning av varor och människor till territoriet med internationell övervakning. Ett fredsbevarande uppdrag kan inte vara effektivt om det ses som en förlängning av Israels regim.
Ett fredsbevarande uppdrag kan inte vara effektivt om det ses som en förlängning av Israels regim.
Med tanke på graden av hårdhet mellan Israel och FN är det osannolikt att den israeliska regeringen kommer att acceptera ett uppdrag som drivs helt av FN. Israeliska tjänstemän har inte gjort någon hemlighet av sitt förakt för det internationella organet, som de skyller på för vissa av sina säkerhetsproblem. Israel har till exempel anklagat en del FN-personal för att ha deltagit i attackerna den 7 oktober, har hävdat att FN:s stöd i Gaza har förankrat Hamas styre och har kritiserat UNIFIL för att ha misslyckats med att stoppa Hizbollahs upprustning. Även om denna kritik inte är helt rättvis, kan dåliga relationer mellan Israel och FN förgifta ett fredsbevarande uppdrag. Oavsett exakt vems ledning ett fredsbevarande uppdrag var under, skulle FN-organ fortfarande behöva utgöra ryggraden i det faktiska humanitära och utvecklingsinsatser på plats. Det finns prejudikat för att FN tar en stödjande roll: i Östtimor, till exempel, ledde Australien en internationell fredsbevarande styrka som lade grunden för ett efterföljande FN-uppdrag. De flesta av de faktiska trupperna för ett uppdrag i Gaza skulle under tiden behöva komma från Förenade Arabemiraten och andra arabstater, med USA som orkestrerar den övergripande ansträngningen. Detta innebär att utforma konceptet för operationer för uppdraget och stödja dess logistik – men att sluta använda amerikanska stövlar på marken.
Om ett fredsbevarande uppdrag kommer att få stöd från arabländerna – vilket skulle göra det mer välsmakande för palestinierna – kommer Israel och PA att behöva göra några tuffa eftergifter och reformer. Förenade Arabemiraten har sagt att de är villiga att bidra till en fredsbevarande styrka endast om, för det första, PA bjuder in utplaceringen, genomgår betydande reformer och bemyndigas av Israel att ta ledningen i återuppbyggnaden av Gaza och, för det andra, USA gör en förnyat engagemang för en tvåstatslösning. Andra arabländer skulle sannolikt kräva minst lika mycket i utbyte mot att gå med i ett uppdrag.
Varken Israel eller PA verkar redo att uppfylla UAE:s villkor. Båda sidor lider av politisk polarisering, traumat av extremt våld och dåligt ledarskap. PA är korrupt, repressivt och djupt impopulärt. Israel styrs av sin mest högerorienterade regering i historien, en som är djupt fientlig mot PA och som har presiderat över landets värsta militära katastrof någonsin. Motståndet mot en palestinsk stat inom Israel har också skjutit i höjden sedan den 7 oktober. USA och dess partners bör utöva påtryckningar för att uppmuntra de omvandlingar som behövs på båda sidor. Även om dessa förmodligen inte kommer att förverkligas inom kort, kommer behovet av intervention i Gaza bara att växa. Det är osannolikt att alla villkor för framgångsrik fredsbevarande kommer att uppfyllas innan ett sådant uppdrag blir nödvändigt.
MISSION: MÖJLIGT
Under tiden finns det steg som USA kan vidta för att lägga grunden för ett framgångsrikt internationellt uppdrag, även om omständigheterna är långt ifrån perfekta. FN:s säkerhetsråds resolution 2735, som skisserar konturerna av en vapenvila, antogs i juni och ligger till grund för den pågående medlingen mellan Israel och Hamas. USA bör bygga vidare på denna framgång genom att skapa en kontaktgrupp för att stödja resolutionen och samordna det internationella svaret i Gaza. Kontaktgruppen skulle också kunna sätta in en multinationell sjöfartsstyrka utanför Gazas kust för att underlätta leverans av humanitärt bistånd och motvapensmuggling.
USA bör också återuppta kommunikationskanaler mellan Israel, PA och FN-organ. Att göra det skulle hjälpa till att underlätta biståndsflödet och säkerställa att lämpliga typer av assistans når rätt ställen. För närvarande är biståndsarbetarnas säkerhet fortfarande ett allvarligt problem, och den interna distributionen av bistånd blockeras ofta av de pågående striderna och av israeliska säkerhetsprocedurer.
Så orealistiskt som det verkar idag, kan den slutliga utplaceringen av ett internationellt fredsbevarande uppdrag vara det bästa hoppet för att befästa en vapenvila och börja den långa vägen mot återhämtning för Gazaborna. Israeliska, palestinska och amerikanska ledare måste göra allt som står i deras makt för att skapa förutsättningar för ett sådant uppdrag. Befolkningen i Gaza kan inte vänta på att de perfekta förhållandena ska uppstå.