Det hotande utgången av det nya START-fördraget, det enda kvarvarande bilaterala avtalet om kärnvapenkontroll mellan USA och Ryssland, har fokuserat nationella säkerhetsexperter på vad som kommer härnäst. Med tanke på den förestående deadline hävdar vissa strateger att USA bör engagera Ryssland i ett nytt kärnkraftsavtal och att sättet att göra det är att inleda förhandlingar samtidigt som man fortsätter att hålla sig till de gränser som New START har satt även efter att fördraget löper ut, i början av 2026. Den första delen av detta argument har en viss förtjänst; den andra inte. För att möta det aktuella ögonblicket måste USA gå förbi New START.
När det tecknades 2010 hade New START vissa fördelar. Fördraget satte begränsningar för utplacerade strategiska kärnstridsspetsar, vilket begränsar varje sida till 1 550 stridsspetsar. Den hade också inrikespolitisk nytta: i utbyte mot republikanskt stöd för fördraget gick demokraterna med på att stödja modernisering av åldrande strategiska kärnkraftsstyrkor. Men New START skrevs för ett geopolitiskt landskap som inte längre existerar. Då, även om den ryske presidenten Vladimir Putin hade börjat visa sitt växande missnöje med den rådande världsordningen, hade han ännu inte avslöjat sin beslutsamhet att återuppbygga det sovjetiska imperiet i största möjliga utsträckning. Dessutom åldrades Rysslands strategiska och regionala kärnvapenstyrkor från kalla krigets era, och dess egen fullskaliga moderniseringsansträngning hade ännu inte tagit form. Det kanske viktigaste är att många observatörer vid den tiden ansåg att Kina var relativt godartat och till stor del nöjda med att hålla sin militär inom sina egna gränser. Även om det fanns antydningar om att det sökte framtida kapacitet, var Kinas kärnvapenstyrkor baserade på äldre system och verkade begränsade till att upprätthålla ”ett minimalt medel för repressalier.”
Femton år senare har världen förändrats dramatiskt. Putin och den kinesiske ledaren Xi Jinping har framstått som aggressiva och expansionistiska ledare. Ryssland har, enligt Putin, moderniserat 95 procent av sina strategiska kärnvapenstyrkor, och det driver flera nya interkontinentala system som utformades för att komma runt Nya START-begränsningar. Mest oroande är att Putin har ställt upp en regional kärnvapenstyrka med omkring 2 000 kort- och medeldistansvapen med lägre avkastning som kan avfyras från marken, luften och fartyg. Denna regionala styrka utplånar presidentens kärnkraftsinitiativ från 1991 och 1992, genom vilka både Moskva och Washington enades om att eliminera alla arméns taktiska kärnvapen och dramatiskt skära ned innehavet av flottans och flygvapnets taktiska kärnvapen.
Kina, under tiden, genomför vad amiral Charles ”Chas” Richard, tidigare befälhavare för USA:s strategiska kommando, beskrev som ett ”strategiskt utbrott”. Den ”explosiva tillväxten” av Kinas kärnvapenarsenal, sade han, ”kan bara beskrivas som hisnande.” Även Peking är nu upptagen med att ställa upp med en starkt moderniserad regional kärnvapenstyrka och är på väg att bli en fullvärdig kärnvapenmakare till USA. Man samarbetar också med Ryssland på nya sätt som hotar USA:s säkerhet. Som kongressens mandat 2023, tvåpartisan Strategic Posture Commisson enhälligt noterade: ”Det nya partnerskapet mellan ryska och kinesiska ledare utgör kvalitativt nya hot om potentiell opportunistisk aggression och/eller framtida kooperativ tvåteateraggression.”
I en värld med två potentiella kärnvapenbeväpnade fiender ger New START inte längre USA och allierade säkerhet. Genom att begränsa USA:s strategiska styrkor undergräver det USA:s förmåga att avskräcka Ryssland och Kina samtidigt. Nya START misslyckas också på regional nivå genom att inte ta itu med de kortdistanskärnvapen som Ryssland eller Kina sannolikt skulle använda först i krigstid. Med andra ord, New START är fel fördrag för den aktuella tiden. På kort sikt är det enda sättet för USA att möta denna nya världsordning att låta fördraget löpa ut och börja öka sin egen kapacitet.
FÖRDRAGSfällor
Under det senaste århundradet har vapenkontrollavtal använts för att begränsa hot från potentiella aggressornationer. Men för det mesta har dessa avtal bara fungerat när ingen av undertecknarna hyste aggressiva avsikter. Där det fanns en sådan avsikt har vapenkontrollavtal i hemlighet eller öppet kränkts eller kanaliserat vapenkonkurrens till områden som inte var begränsade. De marina fördragen på 1920- och 1930-talen erbjuder ett exempel: de begränsade kapitalfartyg men uteslöt ubåtar, vilket möjliggjorde en robust konkurrens i de senare. Och på 1930-talet låtsades några av partierna, särskilt Nazityskland, bara hålla sig till fördragens gränser. Under de senaste decennierna har Sovjetunionen och nu Ryssland varit återfallsförbrytare. På 1970-talet bröt Sovjetunionen mot konventionen om biologiska vapen kort efter dess undertecknande, och fortsatte sedan med att bryta mot det antiballistiska missilfördraget på 1980-talet.
Sedan Putin kom till makten i Ryssland har Putin brutit mot nio separata vapenkontrollavtal och verkar nu vara redo att gå utanför två till: utrikesdepartementets senaste rapport om efterlevnad av vapenkontroll noterar att Putin följer sina sovjetiska föregångare när det gäller att bryta mot biologiska vapenkonventionen genom att upprätthålla ”ett offensivt biologiskt krigföringsprogram”, och efter att underrättelsetjänsten kan ha indikerat en kärnvapenrapport från Ryssland, Ryssland lade in sitt veto mot en FN-resolution som bekräftar fördraget om yttre rymden. Dessutom, genom att medvetet vidta hänsynslösa handlingar som att skära framför amerikanska flottan och flygvapnet, ignorerar Putins militär rutinmässigt 1972 års incidenter till sjöss-avtalet och Reagan-erans avtal om förebyggande av farliga militära aktiviteter, som båda försökte reglera militärernas beteende för att undvika olyckor som kunde leda till oavsiktliga beräkningar. Med tanke på dessa uppsåtliga och fortsatta kränkningar är utsikterna att förhandla fram ett meningsfullt vapenkontrollavtal med Putin under de bästa omständigheterna långsökt. Lägg till kalkylen att Moskvas styrkor har intensifierat attackerna mot ukrainska städer även när Putin ger retoriskt stöd till fredssamtalen, och det ger en tro på att Ryssland skulle engagera sig i förhandlingar om vapenkontroll i god tro under nästa år.
På kort sikt verkar kärnkraftsdiskussioner mellan Washington och Peking på samma sätt osannolika. Kina å sin sida ser varje vilja att engagera sig i vapenkontroll som ett tecken på svaghet, och det ser den transparens och verifieringsprocessen som förmodligen skulle ligga till grund för en sådan överenskommelse som påträngande och liknar spionage. När den första Trump-administrationen föreslog sådana samtal beskrev det kinesiska utrikesdepartementet förslaget som ”varken seriöst eller uppriktigt.” Peking kommer sannolikt inte heller att överväga något vapenkontrollavtal förrän det har nått paritet med Ryssland och USA, vilket enligt försvarsdepartementets China Military Power Report är ett decennium bort.
I avsaknad av förändringar i ledarskapet i Moskva och Peking kommer USA sannolikt inte att se ett nytt kärnvapenkontrollavtal någon gång snart. Detta är naturligtvis en besvikelse, men vapenkontroll är inte – och kan aldrig bli – en ersättning för en stark avskräckningspolitik och hållning. Historien visar tydligt att att bygga strategiska kärnvapenkrafter skapar smärtsamma försvarsdilemman för motståndare och är den säkraste formeln både för att skydda USA och dess allierade och för att i slutändan få motståndare till förhandlingsbordet. Ensidig återhållsamhet har aldrig lyckats med det och har inte heller fortsatt att följa föråldrade avtal som inte kan garantera framtida säkerhet.
STOPP START
För att börja möta kraven från en miljö med två kärnkrafter, bör USA förbereda sig nu för att tvinga ställningsjusteringar när de nya START-gränserna försvinner. Det enklaste stället att börja är genom att vända de ändringar som USA gick med på för att följa New START. På USA:s flotta av ballistiska missilubåtar av Ohio-klass, till exempel, har närmare 100 avfyrningsrör för Trident II-missiler avaktiverats sedan 2011. Ungefär 30 B-52 bombplan har också fråntagits sin kärnvapenkapacitet för att klara fördragets gränser. Att vända på dessa drag skulle snabbt öka USA:s avskräckningsförmåga. USA bör också ladda upp sina befintliga Trident II ubåtsuppskjutna missiler och dess landbaserade Minuteman III interkontinentala ballistiska missiler genom att öka antalet stridsspetsar som bärs på varje missil.
På medellång sikt bör USA:s strategiska moderniseringsprogram – som först skisserades av Obama-administrationen och som kommer att modernisera alla tre benen av kärnkraftstriaden – utökas för att mer exakt svara på det nuvarande kärnkraftslandskapet. Den totala ökningen av utplacerade stridsspetsar behöver dock bara vara blygsam för att USA ska kunna upprätthålla en trovärdig avskräckning mot både Moskva och Peking. USA bör till exempel öka antalet nya strategiska atomubåtar av Columbia-klass från ”minst 12” till minst 15, och antalet nya B-21 bombplan från 100 till minst 150. Det finns inget behov av att USA matchar Rysslands och Kinas vapen mot vapen, men de behöver den strategiska flexibiliteten som kan upprätthålla en strategisk flexibilitet till och med först efter en bay. slå till och hämnas mot den andra motståndaren.
När New START löper ut måste USA också släppa de kalla krigets antaganden som ligger till grund för det. Med det enda undantaget från 1987 års mellanliggande kärnkraftsavtal har varje amerikansk-sovjetisk/ryskt kärnvapenavtal från SALT I 1972 till New START fokuserat på system med interkontinental räckvidd. Regionala kärnvapenstyrkor – både kort- och medellång räckvidd – uteslöts från övervägande. Sedan 1970-talet ansåg successiva amerikanska administrationer att detta var en acceptabel risk, förutsatt att all användning av kärnvapen som skulle inträffa mellan Moskva och Washington snabbt skulle eskalera till användning av interkontinentala vapen. Men det är inte längre ett hållbart antagande. Strateger är nu generellt överens om att den första användningen av ett kärnvapen kommer att ske som ett resultat av en eskalerande regional konventionell konflikt. Putin har framfört sådana eskalerande hot mot Ukraina och Nato, och Rysslands cirka 2 000 regionala kärnvapen omfattas inte av New STARTs tak på 1 550 vapen. Förutom att förbättra USA och allierade regionala avskräckande alternativ (en metod som också rekommenderas av Strategic Posture Commission), måste alla nya vapenkontrollinsatser täcka de regionala kärnvapenhoten i Europa och Asien-Stillahavsområdet.
DÅLIG OPTIK, BRA STRATEGI
I framtiden bör varje nytt kärnvapenavtal sätta en övergripande gräns för alla utplacerade kärnvapen, regionala och interkontinentala, som innehas av fördragsparterna. Under det taket kunde varje part vara fri att ändra blandningen av interkontinentala och regionala vapen när som helst, så länge den meddelade den andra parten. Sådan flexibilitet skulle stärka för närvarande underdimensionerade amerikanska militära styrkor såväl som trovärdigheten hos USA:s utökade avskräckningsgarantier. Naturligtvis kommer traditionella vapenkontrollförespråkare sannolikt att motsätta sig ett sådant tillvägagångssätt eftersom det totala antalet tillåtna kärnvapen kommer att öka – vilket tyder på att framsteg har gått förlorade – men det argumentet är oprigtigt. Som det står skrivet, låtsas New START helt enkelt att Rysslands regionala vapen inte existerar. Om ett nytt fördrag skulle frysa den totala styrkans storlek på Rysslands nuvarande ungefär 3 550 nivå, kan ökningen av antalet se dålig ut, men det skulle spegla verkligheten. Bättre dålig optik än att låtsas som att vapnen inte finns.
Att verifiera antalet regionala kärnvapen utplacerade av varje sida (och till och med att identifiera vilka regionala kärnvapen som anses ”utplacerade”) kommer att vara utmanande, särskilt med tanke på deras ringa storlek och frekventa koppling till utskjutare som kan användas för antingen konventionella eller mindre kärnvapen. Men detta problem kan övervinnas när båda sidor inser att de har ett intresse av att fastställa gränser. Och om parterna inte kan komma till det minsta av goodwill, kommer det att vara fruktlöst att fullfölja ett fördrag i första hand.
Tills dess bör USA vidta alla nödvändiga åtgärder för att maximera den avskräckande potentialen i sin nuvarande arsenal. Om det istället försöker hålla fast vid Nya START-begränsningar i den orealistiska förhoppningen att det kommer att locka Moskva tillbaka till bordet, kommer det att finna sig fast i kalla krigets nostrums om strategisk stabilitet som härrörde från en bipolär värld. Hela tiden kommer den att kämpa för att hålla jämna steg med den nya utmaningen att hantera två kärnkraftskollegor som i allt högre grad arbetar tillsammans mot amerikanska intressen.