Förra månaden införde Trump-administrationen nya sanktioner mot Rysslands två största oljebolag, Rosneft och Lukoil, vilket signalerade en förnyad önskan att driva Moskva till förhandlingsbordet i dess krig mot Ukraina. Men även om dessa åtgärder har potential att skada den ryska ekonomin, kommer hur mycket skada de tillfogar till stor del att bero på en aktör: Peking. Kina köpte nästan hälften av den olja som Ryssland exporterade 2024, och undvek Washingtons befintliga restriktioner i processen. Och bara nya sanktioner kommer att göra lite för att få Kina att avsevärt minska sina inköp.
USA har makten att ändra Pekings kalkyl. Om amerikanska tjänstemän hotade att neka stora köpare av rysk olja – och deras tjänsteleverantörer, såsom banker – tillgång till USA:s finansiella system, skulle Peking kunna dra slutsatsen att de besparingar man än fick genom att köpa rabatterad rysk olja inte var värt kostnaderna. Det kan då upphöra att köpa från Moskva, vilket berövar Ryssland nödvändiga pengar för sin krigsmaskin. Även om Kina inte totalt satte stopp för rysk import, skulle USA kunna använda ihållande tryck för att tvinga Peking att minska inköpen eller ställa villkor för Rysslands tillgång till intäkterna. Moskva kan då äntligen tvingas att i god tro förhandla om att få ett slut på kriget i Ukraina.
Men tyvärr finns det lite som tyder på att Washington kommer att vidta sådana åtgärder. Både USA:s president Donald Trumps administration och Biden-administrationen innan den underordnade pressa Kina på rysk olja för att främja andra intressen, inklusive förmågan att få kinesiska sällsynta jordartsmetaller. Trump försöker för närvarande att bevara den nuvarande vapenvilan med Peking, något som ökade sanktioner sannolikt skulle upphäva. Ändå måste Trump testa Kinas gränser, även om det innebär att riskera handelsvapenvilan. Om Washington inte stoppar pipelinen av energidrivna kontanter från Kina till Ryssland, kommer dess övergripande engagemang för sanktioner och andra typer av restriktiv politik att ifrågasättas. Kina kommer med rätta att se USA som en svag vilja, ovillig att hålla fast vid sina övertygelser eller åtaganden. Och kriget i Ukraina kommer att fortsätta.
KINA-KORTET
För att göra sanktionerna mot Ryssland effektiva behöver USA att Kina samarbetar. Men att få Pekings hjälp kommer inte att vara enkelt. Ryssland spelar en avgörande roll i grannlandets energisystem och förser Kina med nästan vart femte fat olja som det importerar – mer än något annat land – inklusive det mesta av Kinas oljeimport. Kinas utrikesminister Wang Yi underströk Rysslands betydelse vid säkerhetskonferensen i München i februari. På frågan om Kina skulle minska sina inköp av rysk energi för att pressa Moskva att avsluta kriget i Ukraina, svarade Wang med en egen fråga: ”Om Kina inte importerar olja och gas från Ryssland, hur skulle det kunna möta sina krav och säkerställa behovet av mer än 1,4 miljarder kineser?”
Kinesiska oljeköpare har inte helt ignorerat USA:s sanktioner, eftersom de inte vill äventyra deras tillgång till amerikanska dollarns finansiella system. Som svar på den senaste omgången av restriktioner pausar de sina inköp för att bedöma riskerna och kanske väntar på vägledning från Peking. De kan också vänta på att Ryssland ska konfigurera om sina oljehandelsnätverk för att kringgå de nya sanktionerna. Dessutom har många små, icke-statliga raffinaderier – ibland kallade ”tekannor” – redan förbrukat sina råimportkvoter, som fastställts av den kinesiska regeringen, för 2025 och kommer förmodligen inte att kunna köpa mer rysk olja förrän 2026, då de kommer att ha nya kvoter. Följaktligen, enligt handelsanalysföretaget Kpler, förväntas Kinas import av rysk råolja denna månad minska med så mycket som 800 000 fat per dag – en minskning med 40 procent från ett månadsmedelvärde på två miljoner fat per dag under de första tio månaderna i år.
Men om tidigare praxis är någon vägledning, kommer åtminstone några av köparna förmodligen att återvända till att köpa rysk olja. Detta kommer med största sannolikhet att vara fallet för tekannraffinaderierna. Dessa raffinaderier har små marginaler och kan få rabatter på sanktionerade fat, så de är beroende av sanktionerad råolja från Ryssland för sin överlevnad. Om de nya sanktionerna innebär att de kan säkra ännu kraftigare rabatter på rysk olja, kommer de nästan säkert att öka sina inköp. Detsamma gäller för större oljebolag och raffinaderier som står inför restriktioner. Yulong Petrochemical, ett petrokemiskt komplex i världsskala som sanktionerats av Storbritannien och EU för import av rysk olja, ökar sina inköp från Ryssland efter att andra leverantörer avbrutit sina leveranser. Och PetroChinas Liaoyang Petrochemical, ett företag som sanktionerats av EU för att köpa rysk olja, kommer sannolikt också att fortsätta göra det, eftersom den ryska oljan som det köper levereras via pipeline, vilket är mer utmanande för utländska regeringar att övervaka än olja som anländer via fartyg. Dessa två raffinaderier har en sammanlagd kapacitet på 600 000 fat per dag. Kinas nationella oljebolag har avbrutit sina köp av sjöburet Rysk olja, som beräknas ligga på mellan 250 000 och en halv miljon fat per dag. Men PetroChina, den statsägda jätten, fortsätter att ta emot minst 800 000 fat per dag från Rosneft via pipeline. En del av den oljan betalades för över ett decennium sedan, men inte allt levererades till Kina innan Ryssland inledde sin fullskaliga invasion. En del av det kan alltså ha köpts i strid med sanktionerna.
För att göra sanktionerna mot Ryssland effektiva behöver USA att Kina samarbetar.
Ändå finns det skäl till att Washington inte har sanktionerat eller på annat sätt vidtagit åtgärder mot dessa företag. Under Biden-administrationen var amerikanska tjänstemän oroliga för att en nedbrytning av rysk (och iransk) oljeexport skulle driva upp oljepriserna; denna oro har mildrats av det nuvarande överflödet av oljeförsörjning. Nu måste Trump väga vikten av att störa flödet av rysk oljeexport till Kina mot den skada som en sådan störning skulle göra för andra frågor i relationen mellan USA och Kina som är viktiga för honom, som att upprätthålla det fria flödet av sällsynta jordartsmetaller, fortsätta den bredare vapenvilan för handeln och besöka Peking nästa år. Och generellt sett verkar Trump föredra att bevara sin ”fantastiska relation” med Kinas president Xi Jinping framför att slå ner på Rysslands export.
Tänk på rekordet. USA har ännu inte straffat några kinesiska enheter för att importera flytande naturgas från Rysslands sanktionerade Arctic LNG 2-projekt, även om minst 11 tankfartyg fulla med sådan gas har levererats till Kina sedan augusti. USA har också avstått från att straffa ekonomiskt och politiskt viktiga kinesiska enheter, vilket med största sannolikhet skulle provocera fram ett starkt svar från Peking. Till exempel sanktionerade båda Trump-administrationerna dotterbolag till centrala statligt ägda företag men slutade med att straffa moderbolagen själva. Under 2019 sanktionerade Trump två dotterbolag till COSCO Shipping Corporation, världens tredje största containertransportör och femte största hamnterminaloperatör, för hantering av iransk råolja men lämnade moderbolaget orört. År 2025 straffade Trump en terminal som delvis ägs av en enhet i Sinopec, Kinas största raffinaderi, för att ha accepterat iransk olja transporterad på ett sanktionerat tankfartyg. Men den riktade sig inte mot själva raffineringsgiganten.
Trump verkar vara redo att förbli mild. Presidenten sa till exempel att han inte riktigt diskuterade Kinas ryska oljeimport med Xi när de träffades i Sydkorea den 30 oktober, trots att han sa att han skulle göra det den 22 oktober.
DÖDA HÖNAN FÖR ATT SKRÄMA APAN
Även om USA skulle göra allvar med att strypa leveransen av rysk olja till Kina, skulle Washington kämpa för att rikta in sig på alla enheter. Handlare av sanktionerade bränslen har finslipat sina förmågor för att komplicera upprätthållandet av amerikanska oljerestriktioner. Till exempel, Iran, som har varit under amerikanska oljerelaterade sanktioner i över ett decennium, använder en skuggflotta och fartyg-till-fartyg-överföringar utanför Malaysias och andra länders kuster för att leverera iransk råolja till Kina. Likaså strömmar flytande naturgas från Arctic LNG 2-projektet till en enda hamn, som drivs av ett statligt ägt företag, PipeChina, i den sydvästra kinesiska staden Beihai. Peking kan ha räknat ut att genom att låta all den flytande naturgasen anlända till en hamn kan det minska antalet kinesiska enheter som riskerar att bli straffade av Washington; Kinesiska tjänstemän kan också satsa på att USA inte kommer att rikta in sig på stora, statligt ägda företag som PipeChina. Wall Street Journal har funnit att Kina också alltmer använder bytesliknande system för att byta olja mot byggkontrakt, vilket minimerar förflyttningen av finansiella tillgångar över gränserna och gör det svårare för Washington att upptäcka vilka banker och företag som är inblandade.
Att jaga varje enskild aktör som bryter mot USA:s sanktioner skulle vara extremt svårt och tidskrävande. Men USA skulle förmodligen kunna stoppa ett sådant undanflykt genom att göra ett exempel på en handfull företag och banker. I Kina finns det ett talesätt: döda kycklingen för att skrämma apan; det vill säga straffa en part för att avskräcka andra från att ägna sig åt samma beteende. Ändå har Washington hittills, snarare än att rikta in sig på kycklingar, slagit på myggor – tekannraffinaderierna och de enskilda fartygen och fartygsägarna. Detta har visat sig vara otillräckligt för att avskräcka Peking från att importera sanktionerad olja. För att skapa en verklig känsla av risk bör Washington prioritera sanktioner mot kinesiska finansinstitut som gör affärer, dock indirekt, med Rosneft och Lukoil. Trump skulle kunna göra detta under befintliga sanktionsmyndigheter, som ger den amerikanske presidenten möjligheten att avgöra om institutioner tillhandahåller materiellt stöd till USA-sanktionerade individer eller enheter. Om att minska flödet av rysk olja till Kina är en högsta prioritet för presidenten, bör han utöva denna makt genom att identifiera och hota att straffa alla enheter i det kinesiska finansiella systemet med kopplingar till sanktionerade aktörer.
Detta tillvägagångssätt medför risker. Om Kina skulle fortsätta med sina oljeköp och våga USA att utöka sin sanktionskampanj, skulle själva verkställandet av sanktionerna kunna rubba det internationella finansiella systemet. Om stora kinesiska banker blev förbjudna för USA, skulle icke-amerikanska banker troligen följa efter och störa de globala finansmarknaderna. Men lyckligtvis står inte USA inför ett allt-eller-inget-val; att bara signalera en beredskap att införa sanktioner mot en liten eller medelstor kinesisk bank kan vara tillräckligt för att övertyga Peking om att arbeta med USA om någon form av lösning, som att begränsa flödet av ryska oljeintäkter tillbaka till Moskva eller begränsa vad Ryssland kan köpa med dessa intäkter. På samma sätt kan USA gå med på att tillåta att vissa befintliga kontrakt slutförs, till exempel de som involverar oljeledningsexport till Kina, som är svårare att övervaka än fartygsbaserad export. Och Trump-administrationen kan sända signaler på olika sätt: att fastställa att en kinesisk bankVD bryter mot USA:s sanktioner, att arbeta med kongressen för att anta lagstiftning som skulle blockera kränkande kinesiska banker från att ha finansiella relationer med amerikanska banker, eller till och med publicera information om det kinesiska banksystemets karaktär och dess koppling till rysk energiexport.
Åtgärderna Trump vidtog mot Rosneft och Lukoil är en värdefull expansion av Washingtons befintliga ansträngningar. Men för att de ska vara effektiva måste han ta det allvarligt på verkställigheten. Annars kommer Kina att fortsätta att tona ned betydelsen av USA:s hot – både när det gäller Ryssland och i allmänhet.