Tidigare i år, efter att USA:s president Donald Trump i praktiken stängde ned US Agency for International Development, världens största bilaterala biståndsprogram, väckte många observatörer farhågor om att Kina skulle gå in för att fylla det geopolitiska vakuumet. USAID hade trots allt fungerat som ett nyckelverktyg för USA:s diplomati i mer än sex decennier, och den amerikanska reträtten har skapat en möjlighet för Kina att expandera sin ekonomiska statskonst och vinna inflytande i många delar av världen.
Under de senaste två decennierna har Kina kraftigt utökat mängden och typerna av utländskt bistånd som det administrerar. Mellan 2000 och 2023 var det bara 17 länder i världen som inte fick ett lån eller bidrag från den kinesiska regeringen eller en kinesisk statlig institution. Belt and Road Initiative, som lanserades av Kinas president Xi Jinping 2013, har stått för mer än 1 biljon dollar i totala utgifterna. Detta alltmer globala fotavtryck har väckt västerländska beslutsfattares oro över Pekings ambitioner, men många observatörer förstår fortfarande inte Pekings strategi fullt ut.
På ytan verkar Kinas utvecklingsprogram vara en till stor del urskillningslös apparat. Men en noggrann genomgång av hur Kina använder sina enorma finansiella resurser avslöjar att dess stöd är strategiskt riktat till länder som är ledande regionala organisationer. När länder till exempel är ordförande för grupper som Association of Southeast Asian Nations (ASEAN) eller African Union (AU), får deras regeringar en kraftig ökning av biståndet från kinesiska myndigheter. Detta mönster håller inte för globala plattformar som FN:s säkerhetsråd. Med andra ord, Kina försöker inte dominera alla forum. Man väljer sina platser noggrant och väljer de som betyder mest för sina långsiktiga strategiska mål.
Politiker som försöker reformera sina egna biståndsprogram eller skapa ett effektivt svar på Kinas ansträngningar behöver bättre förstå denna strategi – och med den, hur man kan odla inflytande i en multipolär värld.
Alla hyllar stolen
Även om Kina har gett utländskt bistånd sedan 1950-talet, accelererade dess globala utvecklingsprogram avsevärt efter finanskrisen 2008. Mellan 2000 och 2021 förlängde Kina cirka 68 miljarder dollar per år i utländsk utvecklingsfinansiering. Det amerikanska genomsnittet under denna period var däremot cirka 39 USD miljarder per år.
Även om Kinas utvecklingsprogram är globalt till sin omfattning har min forskning visat att Peking ger mer stöd till länder när de har ledande roller inom regionala organisationer. Till exempel, genom att titta på kinesiskt ekonomiskt bistånd till länder i Sydostasien och Afrika från 2000 till 2017, fann jag att när ett land var ordförande i ASEAN eller AU, fick det sju gånger så mycket finansiering från kinesiska statliga myndigheter som det gjorde under åren då det inte var ordförande för organisationen. Denna ökning motsvarar i genomsnitt 90 miljoner USD i ytterligare finansiering. När ett land däremot tog på sig en roterande roll i FN:s säkerhetsråd, vilket vanligtvis resulterar i ett ökat bistånd från västländer, förblev Kinas bistånd stillastående. Detta tyder på att Peking följer en medveten, regionalt fokuserad strategi.
För många observatörer i Washington kan regionala organisationer verka marginella jämfört med globala tungviktare som FN. Men Peking ser dessa institutioner som kritiska plattformar för diplomati och ekonomisk samordning, särskilt i den så kallade globala södern. Kina har länge positionerat sig som ledare för det globala södern, och det kritiserar ofta orättvisorna i den västerledda ordningen. Som en senior kinesisk diplomat beskrev det 2016, var det USA-dominerade systemet som ”en kostym som inte längre passar.” Genom att investera i regionala block som ASEAN och AU, odlar Peking ytterligare denna identitet och presenterar sig som ledare för en ny ordning.
Att säkra inflytande i regionala forum hjälper också Kina att avleda kritik och föra fram sina föredragna normer, som ofta strider mot västerländska prioriteringar. Genom att belöna ordföranden – som spelar en central roll för att sätta organisationens agenda – kan Beijing styra regionala samtal bort från kontroversiella frågor och mot ämnen som gynnar dess geopolitiska mål. Med ASEAN, till exempel, formar ordföranden hur organisationen reagerar på regionala flampunkter som tvister i Sydkinesiska havet. När Kambodja var ordförande för ASEAN 2012, blockerade det passage av ett gemensamt uttalande från ett ASEAN-toppmöte eftersom en sektion kritiserade kinesisk aggression i Sydkinesiska havet. Detta var första gången i organisationens historia som ASEAN misslyckades med att utfärda en toppmöteskommuniké. Två månader senare lovade Kinas premiärminister Wen Jiabao 500 miljoner dollar i nya lån och anslag till Phnom Penh. I tillkännagivandet av avtalen erkände Kambodjas finansminister till och med att Peking ”uttryckte stor uppskattning” för Kambodjas roll som ASEAN-ordförande för att upprätthålla ”gott samarbete mellan Kina och ASEAN.”
Mer nyligen, vid AU-toppmötet 2024 i Addis Abeba, enades medlemsländerna om ett förbud i hela Afrika mot den kontroversiella handeln med åsnehudar. Åsnhudar används i traditionell kinesisk medicin, och efterfrågan från Kina hade resulterat i en ökning av handeln, vilket oproportionerligt drabbade kvinnor i afrikanska jordbrukssamhällen på landsbygden som är beroende av åsnorna för transport. Anmärkningsvärt är dock att AU – som leddes av Mauretanien – undvek att skylla på Kina för frågan och formulerade förbudet strikt som ett skydd för afrikanska resurser. Senare samma år, under toppmötet om samarbete mellan Kina och Afrika 2024, lyfte Xi upp Kinas relation med Mauretanien till ett strategiskt partnerskap och berömde president Mohamed Ould Ghazouani för hans ledarskap som AU:s roterande ordförande. Vid sidan av toppmötet utökade Kina också det ekonomiska stödet till Mauretanien, inklusive ett valutaswapavtal på 281 miljoner dollar.
Skala tillbaka löken
Toppen i Kinas stöd till regionala ordförande är dock begränsad till stöd från regering till regering – vilket tyder på att inte alla kinesiska pengar är lika politiska. Detta kan komma som en överraskning för vissa observatörer. Många västländer levererar i första hand bistånd genom statliga organ som USAID, men i Kinas fall utgör biståndet från statliga organ bara cirka tio procent av dess totala utländska biståndsportfölj. Kinas närmaste analog till USAID, China International Development Cooperation Agency, tillsammans med andra ministerier som är involverade i biståndsförsörjning, framför allt handelsministeriet, hade en sammanlagd årlig budget på cirka 3 miljarder dollar 2023, en bråkdel av USAID:s budget på 42 miljarder dollar samma år. Huvuddelen av den kinesiska finansieringen kommer istället från statligt ägda policybanker och affärsbanker som måste balansera strategiska mandat med kravet att återvinna lån. Eftersom dessa banker är statsägda har många bedömare antagit att all kinesisk finansiering återspeglar regeringens strategi.
Men lån från kinesiska politiska banker och affärsbanker följde inte samma mönster som bistånd från kinesiska myndigheter; inte heller kinesiska medel som riktades till utländska icke-statliga mottagare. Detta fynd tyder på att uppmärksamheten på de specifika enheter som är att bevilja och ta emot sådant stöd är viktigt. Kinesiska statliga myndigheter är mest benägna att distribuera bistånd på sätt som är utformade för att ge geopolitisk avkastning, såsom regionalt stöd. Dessa politiska transaktioner sker mellan statliga aktörer eftersom statliga myndigheter erbjuder ledare större diskretionär kontroll, vilket gör det lättare att använda dessa medel för att säkra diplomatiskt stöd eller politiska eftergifter. Kinas politik och affärsbanker, däremot, beter sig ungefär som sina västerländska motsvarigheter och fattar lånebeslut baserat på kreditvärdighet och finansiell bärkraft. Summan av kardemumman är att de mest politiskt följdriktiga formerna av kinesiskt bistånd kommer från dess statliga organ – som bara står för en liten del av Kinas totala portfölj – vilket tyder på att inte all kinesisk finansiering fungerar som ett verktyg för Pekings ekonomiska statskonst.
Sen till festen
USA och andra liberala demokratier som försöker konkurrera med Kina på den globala scenen bör dra flera lärdomar av dessa resultat. De måste först inse att den geopolitiska slagmarken håller på att förändras. Medan många västländer har fortsatt att fokusera på att försvara liberala normer i globala institutioner, har Kina i det tysta fått fäste i regionala organ. Regionala organisationer spelar en meningsfull roll i internationella angelägenheter: de hjälper till att utforma och övervaka nationella planer för hållbar utveckling och är alltmer centrala för att hantera kriser och förebygga konflikter. Dessa organ ger ofta tidiga tecken på oliktänkande och hjälper till att fastställa de normer som vägleder internationella svar. FN har fördjupat sitt engagemang och sina partnerskap med sådana forum nyligen och insett deras betydelse för både utveckling och fred. Och många västerländska tjänstemän överväger hur man kan återuppbygga förtroendet med sådana organisationer efter att ha varit det konfronteras av det globala söderns splittrade svar på Rysslands invasion av Ukraina.
Med andra ord har ledare inte längre råd att behandla regionala organisationer som perifera forum. I en multipolär värld framträder ASEAN, AU och andra sådana organ som kritiska noder för diplomatisk och ekonomisk samordning. De regioner som de representerar står för en växande andel av världens befolkning och är ofta blinkpunkter i frågor om handel och säkerhet. De regionala organisationernas beslut blir allt mer följdriktiga för beslutsfattare. Att engagera sig med dessa institutioner på deras egna villkor och investera i deras kapacitet och trovärdighet är avgörande för att säkerställa att de förblir öppna, inkluderande och regelbaserade.
En mer nyanserad förståelse av Kinas biståndsprogram är också på sin plats. All kinesisk finansiering är inte problematisk eller tyder på Pekings engagemang, och allt bistånd är inte ett politiskt knep. Att skilja mellan typer av finansiärer och mottagare kan indikera var Peking är mer benägna att söka inflytande och var det inte gör det – vilket hjälper beslutsfattare att förstå var de ska motverka Kinas ansträngningar och var utvecklingssamarbete fortfarande är möjligt.
Eran efter det kalla kriget med obestridd amerikansk företräde är över, och en ny period av global konkurrens har tagit dess plats. När USA drar tillbaka sitt utländska bistånd är det viktigare än någonsin att förstå finesserna i Kinas ekonomiska statskonst. Politiker måste analysera var och hur kinesiska pengar flödar. Genom att göra det kommer USA och dess allierade att få värdefulla insikter om Pekings strategiska fokus – och kanske till och med börja bygga ett mer riktat och effektivt svar.