Vid det 53:e Pacific Islands Forum Leaders Meeting i Tonga förra veckan var representanter från Washington, Peking och Taipei engagerade i ännu en geopolitisk slugfest för geopolitiska vinster. Medan USA lyckades registrera Guam och Amerikanska Samoa som associerade medlemmar i Pacific Islands Forum (PIF), mötte Kinas proxy-ansträngningar att avsätta Taiwan som PIF:s utvecklingspartner bara med oro och brist på stöd från medlemmarna i forumet. Uppenbarligen är stormaktsrivaliteten i Indo-Stillahavsområdet på väg söderut.
Frågan uppstår därför: hur förvandlas en subregion som står för mindre än en procent av världens befolkning och bara en liten bråkdel av dess totala BNP till en av de framträdande groddarna för geopolitisk konkurrens under 2000-talet? För att bedöma regionens potential att påverka resultatet av denna stormaktsrivalitet är det viktigt att läsa dess betydelse i sammanhanget av världspolitikens historiska realiteter.
En kort historia av Pacific Islands Forum
Under andra världskrigets sista år, strax efter det att det japanska kejserliga styret över Papua Nya Guinea och Salomonöarna upphörde, började storstadsstaterna i södra Stilla havet – Australien och Nya Zeeland – ansträngningar för att skapa en ordning i regionen på bästa sätt passar deras säkerhetsintressen. Följaktligen inrättades South Pacific Commission (SPC) 1947. SPC:s mandat begränsades dock endast till den ekonomiska och sociala utvecklingen av Stillahavsöländerna (PIC), och den kunde inte överlägga eller besluta i frågor om ”högpolitik”. Detta begränsade mandat för SPC berodde på det faktum att kolonialmakterna i regionen, som inkluderade USA, Frankrike, Storbritannien och Nederländerna, var oroliga för en regional gruppering vars beslut kunde påverka deras kolonier i södra Stilla havet.
Intresset från västblockets ledande makter verkade vara dominerande på hemmaplan, i Europa, Indo-Stillahavsområdet och på andra håll vid den tiden. Södra Stilla havet styrdes som en kolonial utpost; dess betydelse begränsad till att endast tjäna de västerländska koloniala intressena. Men med ökningen av antikoloniala stämningar i regionen och dess stöd från den australiensiska regeringen, började öländerna se utåt efter ekonomisk hjälp i slutet av 1960-talet. Tonga var det första Stillahavsölandet som etablerade diplomatiska förbindelser med Sovjetunionen 1975. Detta fick USA och andra att erkänna den ökande risken för sovjetisk expansion i södra Stilla havet. Dessutom blev ledarna för öländerna i Stilla havet allt mer högljudda när de krävde autonomi och oberoende när de satte säkerhetsagendan för regionen. Resultatet blev att ett nytt format för regionalt samarbete och försvar planerades i och med inrättandet av South Pacific Forum (SPF) 1971, som döptes om till Pacific Islands Forum (PIF) 2000. SPF spelade den avgörande rollen för att skapa säkerhetskonsensus bland öns territorier. Australien, under Malcom Fasers premiärministerskap, förde framgångsrikt politiken med ”strategiskt förnekande” genom SPF för att fullständigt blockera alla sovjetiska ansträngningar för expansion i regionen. Den kollektiva säkerhetspakten mellan USA, Australien och Nya Zeeland – ANZUS-fördraget från 1951 – spelade också en roll i Washingtons inneslutningspolitik.
Men till skillnad från South Pacific Commission (SPC), var medlemskapet i SPF begränsat till endast Stillahavsöländer, Australien och Nya Zeeland. Utländska stormakter gjordes inte kvalificerade för medlemskap i SPF efter en kampanj för autonom regional och nationell politisk strategi av de nyligen oberoende staterna Melanesien och länderna i Polynesien. Dessutom skapade farhågorna angående de omedelbara skadorna och nedfallet av kärnvapenproven av USA och Frankrike i deras koloniala territorier i södra Stilla havet en miljö av fientlighet mot kolonial närvaro i regionen. Australien, Nya Zeeland och önationer lanserade en kampanj för att förklara regionen som en kärnvapenfri zon, vilket störde USA eftersom det skulle förbjuda dess kärnkraftsdrivna ubåtar och fartyg från att utföra rutinpatrullering i regionen. Detta var en besvärlig utsikt för Washington i ljuset av hotet från den sovjetiska expansionen. Men som det visade sig, antogs fördraget om kärnkraftsfri zon i södra Stilla havet 1985, och det kalla krigets tänkande försvann långsamt i slutet av årtiondet.
Den regionala kontexten efter kalla kriget
I slutet av det kalla kriget drogs tillbaka amerikanska resurser och uppmärksamhet från regionen. Även Australien mildrade sin hållning med promulgeringen av en mer samarbetsvillig och icke-hegemonisk strategi av ”konstruktivt engagemang” mot södra Stilla havet. Önationernas utrymme för handel och biståndssamarbete med de framväxande ekonomierna i Sydostasien och på andra håll breddades också. Den geografiska och historiska betydelsen av regionen har dock inte helt undgått Washingtons utrikespolitiska strategi. 1982 stämplade Reagan-administrationen ut en fri föreningsaffär med de tre önationerna Marshallöarna, Mikronesien och Palau. Enligt dessa avtal lovade USA ekonomiskt stöd och arbets- och medborgarskapsprivilegier till medborgarna i de associerade nationerna, i utbyte mot militär tillgång till deras land, luftrum och hav. Dessa avtal kallas Compact of Free Association (COFA), och de placerade USA i centrum för regionens framtida geopolitik.
Den senaste utvecklingen i södra Stilla havet
Det är i ljuset av dessa historiska realiteter som vi nu kommer att försöka förstå hur de senaste händelserna i södra Stilla havet i viss mån kan avgöra resultatet av nutida stormaktsrivalitet. Det 53:e Pacific Islands Forum Leaders Meeting i Nuku’alofa avslutades med två viktiga resultat för den regionala geopolitiken. En, östaterna undertecknade en säkerhetspakt med Canberra – en liknande den som Peking hade försökt underteckna men misslyckats tidigare. Affären är ett regionalt polisavtal som kommer att stärka Australiens säkerhetsnärvaro i regionen. Två, Peking protesterade och ett stycke från forumets slutkommuniké raderades för att antyda att Taiwan var ett oberoende och jämställt land.
De diplomatiska striderna och det 53:e forumet är tecken på en trend av växande geopolitisk rivalitet i södra Stilla havet. USA:s förnyelse av COFA-avtalen förra året, Kinas säkerhetspakt med Salomonöarna, Australiens anslutning till det trilaterala kärnkraftspartnerskapet AUKUS – de antyder alla återupplivandet av det kalla krigets tänkande i regionen.
Australiens diplomatiska och säkerhetsmässiga ställning i södra Stilla havet har också utvecklats. Canberra, fram till slutet av det senaste decenniet, förde en politik av ”strategisk hedging”, genom vilken man försökte upprätthålla en balans mellan sitt säkerhetspartnerskap med USA och sina ekonomiska band med Kina. Nu försöker Washington motverka Peking och, precis som under det kalla kriget, allierar sig Australien starkt med USA för att bygga en säkerhetsordning i Indo-Stillahavsområdet som hoppas kunna begränsa Kina. Peking tillskriver dock Washingtons fientlighet mot sina Stillahavsambitioner till amerikansk exceptionalism och Kinas hotteorin, som talar om påstådda etniska och rasistiska fördomar som undergräver västvärldens inneslutningspolitik.
Under de senaste åren har flera länder i regionen medgivit principen om ett Kina, där Nauru är det senaste som gjort den diplomatiska bytet från Taipei till Peking. Idag finns det bara tre Stillahavsöländer som upprätthåller formella förbindelser med Taiwan: Marshallöarna, Palau och Tuvalu. Detta ger Kina diplomatisk inflytande över Taiwan, och i förlängningen USA, i internationella forum. Kinas politik utan engagemang gentemot de länder som har diplomatiska förbindelser med Taiwan placerar dem utanför potentiellt lukrativa investeringar i Belt and Road Initiative (BRI). Utmaningarna som dessa utvecklingsländer står inför kräver ofta att de möter externa makter som Kina åtminstone halvvägs. Därför har Peking blivit en viktig intressent i flera sektorer i många Stillahavsöländer, inklusive inom gruv-, jordbruks-, bygg-, fiske- och infrastruktursektorerna.
Inom en snar framtid kan Kina möta flera vägspärrar i regionen på grund av sin ekonomiska ställning på hemmaplan. Sedan 2016 har kinesiska investeringar i regionen minskat. Dessutom kommer Kinas roll i södra Stilla havet för det mesta att förbli revisionistisk, begränsad till att störa den befintliga ordningen istället för att skapa en ny. Detta beror på det faktum att USA befaller betydande traditionell och mjuk maktutdelning i södra Stilla havet av en mängd olika skäl, inklusive: dess starka säkerhetsnärvaro via territorier i Guam och Amerikanska Samoa, och COFA-avtalen; dess långvariga tradition av offentlig diplomati, vilket inkluderar att ge medborgare i dess tre COFA-partnerländer enkel tillgång till arbete och bostad; och den självupprätthållande legitimiteten hos principerna för den liberala världsordningen som Amerika står för.
Men Washington står också inför en unik uppsättning utmaningar. Dessa sträcker sig från frågan om nukleär rättvisa (i fall av Marshallöarna) till uppkomsten av en stor känsla av inhemsk och regional identitet bland folket i tidigare kolonier. Inrikespolitiken bidrar också till ett förändrat status quo i regionen, oavsett om det gäller den fortsatta fördrivningen och handikappet från amerikanska kärnvapenprov på Marshallöarna; de våldsamma protesterna mot valreformer i det franska utomeuropeiska territoriet Nya Kaledonien; eller de rasistiska attackerna mot asiater – särskilt riktade mot det stora antalet kineser som bor i PNG – Stillahavsöländerna gör sin närvaro märkbar i det större sammanhanget. Därför, trots sin ringa geografiska storlek, blir länderna i södra Stilla havet långsamt de aktiva skaparna av den regionala politiska ramen i sin region.