Sedan början av sitt presidentskap har Donald Trump hotat att destabilisera den internationella rättsordningen. Tidigt under sin andra mandatperiod hävdade han att han skulle ”ta tillbaka” Panamakanalen, göra Kanada till den 51:a amerikanska staten, förvärva Grönland och ”äga” Gaza. Utrikespolitiska experter skakade på huvudet, ovilliga att ta Trump på allvar. Hans deklarationer verkade trots allt oberäkneliga och dåligt genomtänkta. Men även att säga orden gjorde skada. Som vi argumenterade i Utrikesfrågor förra sommaren återspeglade Trumps hot en oroväckande brist på engagemang för den rättsliga struktur som USA och dess allierade skapade för 80 år sedan. Normen mot våldsanvändning, som förkroppsligas i FN-stadgan, var redan under press. Men Trumps öppna ignorering av detta förbud hotade att utlösa dess kollaps.
Det var innan USA invaderade Venezuela och kidnappade dess president, Nicolás Maduro, den 3 januari. Den militära operationen, som genomfördes utan tillstånd från FN:s säkerhetsråd, utan kongresstillstånd, utan anspråk på självförsvar, och utan ens en rimlig juridisk motivering, representerar den mest skadliga attacken hittills mot den regelbaserade ordningen. Det är inte bara det befintliga internationella rättssystemet som är i fara nu. I riskzonen är överlevnaden av vilka regler som helst – och med dem alla begränsningar för utövandet av statsmakt.
VÄRLDSORDNINGENS UPPKOMNANDE OCH UNDANTAG
Innan länder avsade sig rätten till krig, först i 1928 års Kellogg-Briand-pakt och sedan igen i FN-stadgan 1945, var krigsföring helt lagligt och legitimt. Det var det huvudsakliga sättet på vilket länder löste sina tvister med varandra. Men även under denna tid var krig begränsat av lag. Krig, i sin lagliga uppfattning, uppfattades som en sista utväg för att upprätthålla eller försvara en stats rättigheter. Död, beslag av egendom och förstörelse var endast tillåtna om hela strävan var motiverad enligt lag.
I början av 1900-talet och i århundraden innan dess kunde ett land inte bara säga att det ville ha en annans land. Enligt internationell sedvanerätt, som den tolkade och populariserades av den så kallade folkrättens fader, Hugo Grotius, i början av 1600-talet, var en stat tvungen att erbjuda en juridisk motivering innan den kunde gå ut i krig. Våld var acceptabelt, men bara om det var nödvändigt för att hävda en laglig rättighet. Suveräner var tvungna att hävda att ett annat land hade misslyckats med att betala en skuld, oacceptabelt stört handelsförbindelserna, brutit mot en fördragsförpliktelse eller begått något annat fel som ansågs vara en acceptabel orsak till krig. Denna praxis fick formell rättslig sanktion av de stater som undertecknade freden i Westfalen 1648, när de insåg att de som skulle gå ut i krig måste göra ”en laglig medvetenhet om orsaken”. Suveräner tog denna skyldighet på allvar och gav alltid ut krigsmanifest för att förklara sina skäl för att gå in i en konflikt när striderna började. De gjorde detta med insikten att utan ett sådant påstående är våld inte krig. Det är brott: mord, misshandel, kidnappning och stöld.
Under de senaste åtta decennierna har legitima grunder för krig varit mycket snävare definierade. Det nuvarande internationella systemet vilar på utgångspunkten att en stat använder våld mot en annan är förbjudet, även brottsligt, såvida det inte utförs i självförsvar eller med kollektivt tillstånd av FN:s säkerhetsråd. Krig anses inte vara ett diskretionärt politiskt instrument och olaglig användning av våld ger inte förövaren lagliga rättigheter. Medan det tidigare räckte att erövra territorium för att få äganderätt till det, om en stat idag förvärvar en annans territorium genom illegal användning av våld, är resten av världen skyldig att inte erkänna dess anspråk på suveränitet över territoriet. Länder har brutit mot dessa regler, ibland allvarligt. Men till och med regelbrytande stater har erbjudit juridiska skäl och erkänner att andra stater – och deras egna medborgare – tror att döda människor och ta deras mark och egendom kräver rättfärdigande, inte bara makt.
Trump-administrationen försöker inte längre arbeta inom detta system. Under det senaste året har den angripit och demonterat den befintliga ordningens lagliga infrastruktur. Det är att sanktionera domare och advokater som arbetar vid Internationella brottmålsdomstolen så att brott inte kan lagföras. Det kastar upp handelshinder, bryter mot Världshandelsorganisationens avtal och drar sig tillbaka från normen för frihandel som en gång undertecknade global stabilitet. Den misslyckas med att betala sina avgifter till FN och drar sig ur eller bryter mot otaliga fördrag. Och det hotar öppet suveräna stater och territorier – Venezuela idag, Colombia, Kuba, Grönland och Mexiko i morgon – inte med lagliga FN:s säkerhetsråd – auktoriserade åtgärder utan med olagligt ensidigt våld och tvång. Eftersom så många länder är beroende av USA för sitt försvar, sin ekonomiska stabilitet eller bådadera, har alla utom ett fåtal bara varit åskådare till förstörelsen.
INGA FLER REGLER
Det skulle vara illa nog att återvända till det internationella systemet före kriget, där stater ägnade sig åt plundring och erövring öppet och utan ursäkt. Det var en tid då ledare startade krig baserade på kränkningar av en stor mängd lagliga rättigheter – och folket fick lida av konsekvenserna av det omfattande våld som följde.
Men det som kan vara på gång kan vara ännu värre. På kort sikt står världen inför djup instabilitet; ledare kan ibland åberopa efterkrigstidens regler men kan också i allt större utsträckning ignorera dem, beroende på vad som är lämpligt. Detta är ett recept för obönhörlig konflikt, eftersom stater skulle vara tveksamma om vilka regler som är och därför osäkra på hur man undviker att provocera fram våld. Tills en tydlig uppsättning regler får fäste kommer världen att vara en djupt farlig plats.
En möjlighet på längre sikt är en värld där stater inte längre är förbjudna att ta till våld och åtminstone en supermakt agerar som om det inte finns några regler alls. I den här världen skulle reglerna inte bara vara oförutsägbara, de skulle helt och hållet bero på impulserna från den som råkar behärska den mest tvingande makten vid ett givet ögonblick.
Amerikanska tjänstemän har helt förkastat idén om juridiska begränsningar.
Det som är oroande är att Trump-administrationen verkar inleda en sådan värld. Dagen efter att USA kidnappade Maduro och hans fru i Venezuela, förklarade den seniora Trump-assistenten Stephen Miller administrationens tänkande i en intervju med CNN-värden Jake Tapper. ”Vi lever i en värld, i den verkliga världen, Jake, som styrs av styrka, som styrs av våld, som styrs av makt,” sa Miller. ”Detta är världens järnlagar sedan tidernas begynnelse.” Varken Miller eller någon annan i administrationen erbjöd någon verklig juridisk motivering för att inleda ett militärt angrepp på Venezuela – en operation som dödade minst 75 människor. Det har inte heller funnits någon rättslig motivering för den plan som Trump tillkännagav på sociala medier att beslagta ”mellan 30 och 50 MILJONER fat” venezuelansk olja. Istället delade utrikesdepartementet en bild av USA:s president med orden ”This is OUR Hemisphere” och Trump stilade sig själv i ett Truth Social-inlägg som ”Venezuelas tillförordnade president.” Nu har förvaltningen börjat vända siktet mot Grönland. Ett uttalande från Vita huset som utfärdades dagar efter tillfångatagandet av Maduro hävdar att USA ”behöver” Grönland och att förvärvet av territoriet är en ”nationell säkerhetsprioritet”.
Det som är så oroande med Trump-administrationens ord och handlingar är inte bara att administrationen bryter mot lagen. Och det är det: interventionen i Venezuela bryter tydligt mot FN-stadgans förbud mot att använda våld. Men mer än så har amerikanska tjänstemän helt förkastat idén om juridiska begränsningar. Den enda begränsningen, sa Trump i en intervju med New York Times förra veckan, är hans ”egen moral”. Det finns inga egentliga argument för att försvara regeringens beteende. Ingen låtsas. Inget försök att övertala. När en policy tillkännages i ett onlineinlägg, utan förklaring eller motivering, har man den oroande känslan att dess skapare inte ser något behov av att dölja den med en lögn. Ett regelsystem kan överleva visst hyckleri, men nihilismen kommer att slå ner det.
Samtidigt agerar Trump-administrationen som om enbart hotet eller våldsanvändningen kan ge den lagliga rättigheter. Kanonbåtsdiplomatin, som helt och hållet avsagdes när kriget förbjöds, har återvänt. USA använder oljeblockader, tvångsbeslag och militära hot för att utvinna politiska och ekonomiska eftergifter från andra länder. Detta är ett försök att hävda att makt ensam skapar rättigheter, oavsett skäl.
En värld där de mäktiga inte längre känner behov av att rättfärdiga sig själva är inte bara orättvis. Det är barbariskt: operationer för att döda, stjäla och förstöra är avskilda från alla rättigheter. Den världen har ingen rättsordning alls. Den har bara kraft, styrd av en mans nycker.