Trots den optimistiska tonen i regeringspropagandan står den kinesiska ekonomin inför allvarliga utmaningar. Samtal med vanliga människor i Kina avslöjar en genomgripande känsla av pessimism. Nästan alla har en historia om hur den ekonomiska nedgången har gjort deras liv svårare. Vissa håller till och med öppet regeringen ansvarig för den tuffa situationen. Kinesiska tjänstemän, från Shanghai till Henan, har kommenterat den tröga ekonomin och beskrivit situationen som ”skrämmande”. En tjänsteman från Henan avslöjade till och med att mellan 70 och 80 procent av årets nya högskoleutexaminerade inte kan hitta jobb.
De dominerande förklaringarna till Kinas ekonomiska svårigheter fokuserar på strukturella ekonomiska utmaningar eller finans- och penningpolitik. Den kinesiska regeringen har infört policyer för att ta itu med dessa frågor. Den här artikeln undersöker dock Kinas ekonomiska utmaningar ur ett annat perspektiv, och hävdar att den lokala incitamentsstrukturen är en avgörande men ofta förbisedd faktor i den kinesiska ekonomins prestanda.
Kaderincitamentstrukturen och ekonomisk tillväxt
Studiet av kaderincitamentsystemet har varit centralt för att förstå Kinas ekonomiska tillväxt. Enligt Kevin O’Brien och Li Lianjianglokala kadrer i Kina tilldelas många ansvarsområden och mål under kaderansvarssystemet. Dessa mål är indelade i två kategorier: ”hårda mål”, som är bindande och involverar mätbara resultat, och ”mjuka mål”, som är icke-bindande och saknar mätbara kriterier. Lokala ledare prioriterar konsekvent att uppnå hårda mål framför mjuka eftersom de förstnämnda har större vikt vid prestationsutvärderingar.
Bland dessa har BNP-tillväxt varit det viktigaste hårda målet. I många fall blir det ett vetomål, vilket innebär att misslyckande med att uppfylla BNP-tillväxtmålet kan åsidosätta och omintetgöra alla andra prestationer. Följaktligen stimulerade detta intensiva fokus på BNP-tillväxt turneringsliknande konkurrens mellan lokala myndigheter, med tjänstemän som antog tillväxtmaximeringsstrategier för att förbättra sina befordransmöjligheter.
Andra forskare har ytterligare utforskat sambandet mellan ekonomisk tillväxt och kaderincitamentstrukturen. Lynette Ong visat att ekonomiska mål, såsom BNP-tillväxt och lokala skuldnivåer, påverkar lokala tjänstemäns politiska beslut, som att gynna utlåning till statligt ägda företag (SOEs) framför privata företag.
Yuen Yuen Angs forskning belyste kraften i kaderincitament för att stimulera lokala ekonomier. Alla kadrer, oavsett deras specifika roller, måste uppfylla investeringsattraktionsmål, vilket resulterar i en politisk inriktning som är hyperfokuserad på ekonomisk utveckling.
Liknande, David Bulman visade att kaderincitamentsystemet är den mest kritiska faktorn för lokal ekonomisk tillväxt. Hans studie fann att bland sex townships med identisk geografi, klimat och resurser överträffade de som prioriterade BNP-tillväxt de som fokuserade på att upprätthålla stabilitet.
Ekonomisk utveckling är inte längre en prioritet
De senaste intervjuerna avslöjar dock en betydande förändring av kaderansvarssystemet, en förändring som har haft en djupgående inverkan på den ekonomiska tillväxten. Lokala kaderincitament, som en gång var avgörande för att driva ekonomisk tillväxt, hindrar det nu. Ekonomisk utveckling är inte längre en prioritet för lokala kadrer.
Den första stora förändringen i kaderutvärderingssystemet är nedtoningen av individuellt ansvar och uppkomsten av ”kollektivt” ansvar. Enligt det nya systemet delas kaderutvärderingar in i två kategorier. Den första kategorin är individuell utvärdering, som bedömer kadrer utifrån fem kriterier: ”moral”, ”förmåga”, ”hårt arbetande”, ”prestation” och ”omgänglighet” (德能勤绩廉). Trots att ”prestation” är ett av de fem kriterierna, mäts inte faktisk arbetsprestation på individnivå.
En lokal tjänsteman noterade att, till skillnad från Key Performance Indicators (KPI) i privata företag, är individuella utvärderingar i regeringen mycket subjektiva. Så länge kadrer dyker upp för att arbeta och undviker att begå brott kan vem som helst klara sin individuella bedömning. När allt kommer omkring, som kadern påpekade, ”Vi är alla medarbetare och KKP-medlemmar; hur kan någon säga vem som är bättre än de andra?”
Den verkliga prestationsutvärderingen sker på kontorsnivå. Till exempel, när det gäller investeringsattraktion, en viktig lokal indikator enligt Yuen Yuen Ang, faller ansvaret för att uppfylla investeringsattraktionsmålen på det lokala investeringsattraktionskontoret snarare än på enskilda kadrer. Som ett resultat utvärderar regeringen på högre nivå kontoret som helhet snarare än individuella prestationer.
I praktiken innebär det att kanslichefen ställs till svars om kontoret misslyckas med att uppnå sitt investeringsattraktionsmål. Enskilda kontorsanställda beskylls inte direkt. Även om de kan få tillrättavisningar från sina kontorsledare – ett straff som de ofta betraktar som ”ingenting” – kommer de inte att möta ytterligare påföljder, såsom en sänkt lön eller en brist i deras personliga akt.
Det nya kaderutvärderingssystemet har avsevärt minskat incitamenten för lokala kadrer. Genom att ta bort individuella incitament från utvärderingsprocessen har kadrer tappat sin egen motivation för arbete. Många beskriver sitt dagliga arbetsliv som att ”slå på klockan varje dag som en munk” (当一天和尚，撞一天钟), vilket betyder att de passivt utför sina plikter. Denna fråga har blivit särskilt framträdande sedan lokala myndigheter avskaffade prestationsrelaterade bonusar för att formalisera kaderlönesystemet och minska kadrernas ”gråzonsinkomster”. Att träffa mål leder inte längre till materiella vinster för lokala kadrer.
Särskilt äldre kadrer på lägre kontor är ofta minst motiverade att arbeta. Efter att ha passerat åldersgränsen för befordran ser de inga möjligheter till karriäravancemang. De kan dock inte avskedas på grund av Kinas livstidstjänstgöringssystem. Som ett resultat har de små incitament att slutföra uppgifter och tenderar att ”röra igenom” (混) resten av sina karriärer fram till pensioneringen. En ung kader beskrev dem som ”luriga” (油), som gjorde det absoluta minimum samtidigt som de undvek ansvar.
Deras ledare, ofta yngre, har begränsade möjligheter att styra dem. Eftersom ålder och tjänstgöring väger tungt i systemet, är yngre kontorsledare också ovilliga att befalla äldre kadrer och tenderar att lämna dem ifred. En före detta CCDI-tjänsteman anmärkte att även inspektionsteam ignorerar dem.
Följaktligen kommenterade en kader från Shanghai, ”Jag är 40 nu, och det här är min sista chans att befordras. Om jag inte blir befordrad inom de kommande fem åren, lägger jag mig platt. Varför skulle jag bry mig längre? Om min överordnade säger åt mig att göra något så skriker jag tillbaka.”
Ökade inspektioner
En annan förändring i utvärderingssystemet är det växande antalet och betydelsen av top-down-inspektioner. Det tidigare kaderutvärderingssystemet, som beskrivits av många forskare, var resultatfokuserat. Kadrer fick använda alla medel som krävdes för att nå numeriska mål inom ramen för utvärderingen. Som ett resultat av detta gjorde lokala myndigheter ofta intrång i medborgarnas legitima rättigheter för att uppnå dessa mål. Efter att ha reflekterat över denna period beskrev en lokal kader lokala myndigheter som ”ingenting som egentligen skiljer sig från gäng och mobs.” Lokalförvaltningens pöbelliknande karaktär var en av orsakerna bakom de omfattande lokala massincidenterna på 2000-talet och början av 2010-talet.
Som ett resultat av detta införde den kinesiska regeringen inspektioner uppifrån och ned för att övervaka processen för att slutföra uppgifter. Vanligtvis granskar dessa inspektioner lokala konton och penningflöden, samt granskar de officiella dokumenten vid varje steg av policyimplementeringen. En lokal tjänsteman förklarade dessa inspektioner med ett exempel: Innan inspektionssystemet infördes, om en kommun hade en policy för att hjälpa jordbrukare att föda upp grisar, skulle inspektionen bara fokusera på om varje familj ägde grisar. Så länge varje familj hade grisar skulle allt anses bra. Nu, förutom att utvärdera det slutliga resultatet, fokuserar inspektionen på varje steg i implementeringsprocessen, från anbudshandlingarna för grisupphandling till bilder på grisar som distribueras till varje familj.
Dessa inspektioner har avsevärt minskat olaglig verksamhet under policyimplementeringsprocessen, och lokala tjänstemän ser nu sig själva som mycket mindre ”pöbellika”. Dessa inspektioner har emellertid också orsakat betydande förseningar i genomförandet av politiken. Inte bara måste tjänstemännen se till att de följer reglerna noggrant, utan de måste också lämna spår av slutförande vid varje steg av policyimplementeringsprocessen.
Som ett resultat blir lokala tjänstemän ofta överväldigade av pappersarbete. Att lämna perfekta spår av pappersarbete för att tillfredsställa inspektioner har faktiskt till och med blivit viktigare än att slutföra själva uppgiften. I kombination med bristen på individuella incitament tror många tjänstemän att deras enda ansvar är pappersarbete, och att framgången för politiken inte har mycket med dem att göra.
Behovet av att följa regler har också lett till slutet för många utomrättsliga metoder som trots allt har visat sig vara ekonomiskt effektiva i årtionden. Till exempel upprepade den tredje plenarsessionen för den 20:e partikongressen förbudet mot ”olaglig industripolitik”, som att locka företag med ”överdrivna skattelättnader.” På lokal nivå undersöker skattebyråer nitiskt skattelättnader och subventioner. Som en tjänsteman på handelsbyrån klagade, är dessa skattebyråtjänstemän som ”detektiver som utreder brottslingar.”
Som ett resultat har lokala myndigheter förlorat ett av sina mest effektiva verktyg för att locka investeringar. Även om lokala myndigheter försöker bli kreativa och hitta andra sätt att använda subventioner och incitament för att locka till sig investeringar, klagade tjänstemän på handelsbyrån över att skattebyrån ”gör attraktionsjobbet för investeringar svårt, särskilt i en tid då ekonomin är så dålig.”
Den kinesiska ekonomin är först och främst politisk; politiska faktorer såsom kaderincitament är avgörande för att förstå Kinas ekonomiska utveckling. Under lång tid var Kinas snabba tillväxt beroende av tillväxtfrämjande lokala tjänstemän som var ivriga att anta tillväxtmaximeringspolitik. Situationen har dock förändrats och kadrerna är nu helt annorlunda. De har minimalt intresse av att fortsätta växa; istället fokuserar de på att fylla i pappersarbete och hantera inspektioner. Kaderutvärderingssystemet avskräcker vidare tjänstemän från att aktivt ta ansvar och slutföra uppgifter, skapa kadrer som är likgiltiga för alla resultat, inklusive ekonomisk tillväxt.