USA:s president Jimmy Carter, som dog förra veckan vid 100 års ålder, har hyllats för sitt arbete med att främja mänskliga rättigheters roll i amerikansk utrikespolitik. Hans arv i Sydostasien komplicerar den här berättelsen: människorättsretorik var central för hans tillvägagångssätt, bara inte helt på det sätt som folk kanske tror.
När Carter brottades med efterdyningarna av Vietnamkriget och drev avspänning med Folkrepubliken Kina (PRC), använde hans administration människorättsretorik strategiskt och selektivt för att rättfärdiga hans efterkrigstidens inställning till Indokina. Den nyligen enade och sovjetanslutna socialistiska republiken Vietnam (SRV) var ett lätt mål för Carters kritik, men att offentligt ta upp den försämrade situationen intill i Kambodja hotade att destabilisera den utdragna normaliseringsprocessen med Kina. Medan Carter skapade ett nytt kapitel i hur amerikaner diskuterade utrikespolitik, fortsatte han en långvarig praxis med att ropa ut kränkningar av mänskliga rättigheter endast när det överensstämmer med geopolitiska intressen – en olycklig tradition som USA sannolikt inte kommer att avvika från någon gång snart.
De mänskliga rättigheternas språk kom in i den politiska huvudfåran i början av 1970-talet när begreppet mänskliga rättigheter för första gången kopplades bort från statens suveränitet. Carter var den första amerikanska politiker som anammade människorättsretorik i sin valperiod, och kampanjade på en post-Vietnam utrikespolitisk plattform som positionerade Amerika för att återfå sin moraliska ställning utomlands genom att engagera sig i skyddet av universella mänskliga rättigheter. Carter var högljudd i sin kritik av Nixon och Fords utrikespolitik men höll sig undan från alla moraliska räkningar med vad som hade hänt i Vietnam och skapade en upplyftande plattform som förenade ett djupt splittrat demokratiskt parti.
När Carter gick in i Vita huset i januari 1977, var Röda Khmererna, ledda av Pol Pot, ett och ett halvt år in i sitt extrema försök att återföra Kambodja till sitt agrariska förflutna. I april 1975, två veckor före Saigons fall, hade de tagit den kambodjanska huvudstaden Phnom Penh, vilket anstiftade ett folkmord som skulle ta livet av mellan 1,5 och 3 miljoner kambodjaner. USA:s hemliga bombningar av Kambodja under Vietnamkriget hade spelat en roll i destabiliseringen av landet, vilket skapade förutsättningarna för att de radikalt antivästliga och antivietnamesiska Röda Khmererna tog makten.
I början av 1970-talet, när Röda Khmererna begick sina första massakrer på etniska vietnamesiska bönder på den kambodjanska landsbygden, identifierade Kinas ledning gruppen som ett sätt att kontrollera vietnamesiskt och sovjetiskt inflytande i Indokina och började skicka dem hjälp. Den amerikanska underrättelsetjänsten hade fått flera oroväckande rapporter om Röda Khmerernas folkmordsuppsåt redan 1973, men utrikesminister Henry Kissinger uppmanade både Nixon och Ford att se åt andra hållet för att undvika att komplicera normaliseringen med Kina.
Detta tillvägagångssätt fungerade för presidenterna Nixon och Ford, men när Carter gick in i Vita huset hade flera journalister publicerat skrift om vad som utspelade sig i Kambodja, vilket ledde till att en rad liberala kongressledamöter vädjade till Carter att högljutt fördöma Röda Khmererna. När Carters administration vägrade att kommentera inledde Internationella organisationen för parlamentets internationella kommitté en utfrågning om rapporterna om kränkningar av mänskliga rättigheter och kallade flera journalister och utrikestjänstemän som tidigare tjänstgjort i Phnom Penh för att vittna.
Samtidigt hade spänningar börjat byggas upp mellan fraktioner i Vita huset om vad man skulle göra åt den växande krisen i Kambodja. Nationella säkerhetsrådets Jessica Tuchman var bland dem som ville att USA skulle använda Kina för att sätta press på Röda Khmererna, och kritiserade Carters misslyckande med att följa upp löften om att skydda mänskliga rättigheter i Indokina. ”Människor börjar märka – prata är billigt”, sa hon till Zbigniew Brzezinski, Carters nationella säkerhetsrådgivare, i oktober 1977. Efter en kort period under vilken amerikansk underrättelsetjänst felaktigt antydde att Kina dämpade deras stöd till Röda Khmererna, rådde Brzezinski Carter kommer att göra ett offentligt uttalande om Kambodja. För ett ögonblick i början av 1978 verkade det som om Carters löfte att fokusera på mänskliga rättigheter och hans engagemang för strategin för det kalla kriget kanske skulle kunna samexistera i administrationens inställning till Sydostasien.
I april 1978, mer än tre år efter att Pol Pots styrkor tog Phnom Penh, utfärdade Carter äntligen ett fördömande av Röda Khmererna och kallade dem ”de värsta kränkarna av mänskliga rättigheter i världen idag.” Carters uttalande applåderades av både allmänheten och pressen, men Kinas ledning var snabb med att avslöja sitt enorma missnöje och anklagade Carter för att stödja sovjetiska intressen i regionen. När han återvände från ett besök i Kina som ursprungligen var tänkt att främja normaliseringsprocessen, sa Brzezinski till Carter att den kinesiska regeringens negativa svar på hans fördömande av Röda Khmererna i april utgjorde en allvarlig risk för avspänningsprocessen. Trots uppmaningar från kongressen att be kineserna att sätta press på sina kambodjanska allierade, kom Brzezinski och Carter överens om att de behövde ändra kurs för att skydda sin strategi för det kalla kriget. Carters uttalande från april 1978 var första och sista gången han uttalade sig på ett offentligt sätt medan Röda Khmererna var vid makten. Men detta betydde inte att Carter eliminerade mänskliga rättigheter från sin Indokina-strategi. Istället flyttade han och Brzezinski vem kritiken riktades mot – till vietnameserna.
Den 25 december 1978 invaderade vietnamesiska styrkor Kambodja. Inom två veckor hade de störtat Pol Pots regim och skickat röda khmerernas krigare in i den nordvästra djungeln i Kambodja där Kina fortsatte att sända dem hjälp. Vietnameserna gjorde slut på en regim som dödade miljoner, men Carters administration var snabb med att fördöma invasionen på det starkaste sätt, rädd för att en vietnamesiskt stödd regim i Kambodja skulle göra det möjligt för sovjeterna att äntligen etablera en militär närvaro i Indokina.
I september 1979 röstade USA ökänt tillsammans med Kina för att Röda Khmererna skulle behålla Kambodjas plats i FN. Carters försök att förklara att en omröstning annars skulle kunna upphäva de nyligen etablerade diplomatiska förbindelserna med Kina möttes av skepsis, även inom hans egen administration. Följande månad höll Carter en presskonferens där han lovade 70 miljoner dollar för att försöka avvärja en hungersnöd – som han kallade en ”tragedi av folkmordsdimensioner” – som inträffade under den vietnamesiskt installerade Heng Samrin-regeringen. Medan han jämförde den vietnamesiska ockupationen av Kambodja med Förintelsen, undvek Carter att hänvisa till de miljontals kambodjaner som fortfarande låg färska i sina gravar efter Röda Khmerernas regeringstid.
De mänskliga rättigheternas återuppståndelse i Carters strategi i Kambodja var direkt korrelerad med den minskade risken att uttala sig i förhållande till avspänning med Kina. Vid det här laget hade kritiken blivit användbar och tjänat det dubbla syftet att undergräva den nya sovjetanslutna regimen i Phnom Penh och uppfylla Carters löfte att prioritera mänskliga rättigheter i utrikespolitiken. Brzezinski erkände senare att Carter-administrationen hade gjort det möjligt för Röda Khmererna att stödja sin strategi för det kalla kriget. ”Jag uppmuntrade kineserna att stödja Pol Pot”, sa han senare till journalisten Elizabeth Becker. ”Pol Pot var en styggelse. Vi kunde aldrig stötta honom, men Kina kunde.”
USA:s strategi i Sydostasien idag är främst formad av ett nytt kalla kriget: konkurrens med Kina. Liksom under Carter, går det att ta itu med kränkningar av mänskliga rättigheter i regionen till bakbrännaren när det hotar denna agenda. Mer än 160 journalister och aktivister är för närvarande fängslade av den vietnamesiska regeringen på grund av förfalskade anklagelser om uppvigling och offentliga störningar, en siffra som placerar Vietnam på 174 av 180 på det globala pressfrihetsindexet. Men med tanke på Vietnams strategiska position som en ekonomisk partner och dess liknande intressen i Sydkinesiska havet, kommer landets försämrade människorättssituation sannolikt att förbli obehandlad av USA – åtminstone under de kommande fyra åren, under en inkommande administration som är tvångsrikt fokuserad om att mildra kinesiskt inflytande.
Donald Trumps val av utrikesminister, Marco Rubio, har en historia av att ropa ut den vietnamesiska regeringen om dess frihetsberövande av journalister och miljöförsvarare, vilket inkluderar sponsring av 2017 års lag om sanktioner för mänskliga rättigheter i Vietnam. Det är dock ytterst osannolikt att något av Rubios tidigare uppmaningar till handling kommer att påverka Trumps utrikespolitik. Både Trump och Rubio vet att all högljudd kritik av To Lams regering bara kommer att komplicera det år gamla USA-Vietnam Comprehensive Strategic Partnership, och Vietnam har gjort det alldeles klart att de är lika glada över att arbeta med Kina om USA inte samarbetar på dess villkor.
Det är lätt att ta människorättsretorik för nominellt värde, men det är viktigt att komma ihåg att USA aldrig kommer att sätta andra nationers intressen över sina egna – även när teaterspråket får det att verka annorlunda. Medan Carter tog viktiga steg framåt för att skydda mänskliga rättigheter i andra delar av världen, kom hans administration till korta i Sydostasien. Med tanke på regionens strategiska betydelse för att förbli konkurrenskraftig med Kina, är det mycket troligt att historien kommer att fortsätta att upprepa sig: USA:s tendens att använda människorättsretorik endast när det är geopolitiskt fördelaktigt kommer inte att förändras när som helst snart.