Pakistans parlament antog nyligen Societies Registration (Amendment) Act 2024, som introducerar nya regler för registrering av madrassas (religiösa seminarier).
President Asif Zardari vägrade dock att ge sitt samtycke till lagförslaget, ett konstitutionellt krav för att det ska bli lag. Enligt artikel 75 i Pakistans konstitution kan ett lagförslag inte bli lag om inte båda kamrarna godkänner det och det får presidentens godkännande.
Kärnan i kontroversen kring lagförslaget är ett förslag om att vända på viktiga reformer som infördes 2019. Dessa reformer placerade seminarier under utbildningsministeriets jurisdiktion, erkände ministeriet som den enda myndigheten att samla in data om madrassor, standardiserade deras läroplaner, mandat inlämnande av årliga rapporter som beskriver utbildningsaktiviteter och ekonomi, och förbjudet undervisning eller främjande av militans, sekterism eller religiöst hat. Dessutom var varje madrassa-campus skyldig att registrera sig som en separat enhet.
Den föreslagna ändringen syftar emellertid till att vända alla dessa reformer. Den mest omtvistade aspekten är överföringen av tillsyns- och registreringsbefogenheter tillbaka till kommissionärer på distriktsnivå. Denna vändning skulle också behandla madrassor med flera campus som enstaka enheter. Således syftar den nya föreslagna ändringen till att begränsa statens inflytande genom att minska utbildningsministeriets roll i att utforma madrassa-läroplaner och lätta på kraven på finansiell rapportering.
Historiskt sett registrerades madrassor under kolonialtidens Societies Registration Act från 1860 på distriktsnivå, ett decentraliserat system som gav regeringen begränsad kontroll över madrassas läroplaner, aktiviteter eller finansiering.
Förespråkarna för lagförslaget, särskilt religiösa partier som Jamiat Ulema-e-Islam (JUI) hävdar att genom att decentralisera kontrollen över madrassor, skulle religiösa institutioner få autonomi. För dessa grupper utgjorde centraliseringen av madrassas under utbildningsministeriet 2019 ett otillbörligt intrång i religionsfriheten.
Men motståndare, inklusive Zardari, har uttryckt oro över de potentiella negativa konsekvenserna av att reformerna vänds, och hävdat att det skulle kunna rulla tillbaka år av framsteg, om än begränsade, för att upprätta ett enhetligt regelverk för madrassor. Presidenten har varnat för att ändringen kan undergräva Pakistans internationella trovärdighet vid en tidpunkt då landet strävar efter att anpassa sig till globala standarder för kontraextremism och finansiellt ansvar.
Reformerna som infördes 2019 drevs i själva verket av internationella påtryckningar, särskilt från organisationer som Financial Action Task Force (FATF), den globala övervakningshunden för penningtvätt och finansiering av terrorism.
Pakistan stod kvar på FATF:s ”grå lista”, mellan 2008-2010, 2012-2015 och 2018-2022, en beteckning för länder som inte uppfyller internationella standarder för att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism. Denna status utgjorde betydande risker för Pakistans ekonomi, inklusive potentiell förlust av kritiskt utländskt bistånd, investeringar samt ett lands tillgång till internationell upplåning.
Ett nyckelkrav för Pakistans borttagande från den grå listan var att upprätta tillsyn över religiösa seminarier för att säkerställa transparens i deras verksamhet och finansiella verksamhet. Som svar antogs reformerna 2019, och klassificerade madrassor som utbildningsinstitutioner och placerade dem under utbildningsministeriets jurisdiktion och ökade kontrollen över deras verksamhet. Dessa åtgärder hyllades sedan allmänt som ett steg framåt för att anpassa religionsundervisningen till bredare nationella mål.
Men även efter 2019 års reformer saknar regeringen en exakt räkning av madrassas i landet och omfattande data om deras aktiviteter. Men reformerna gjorde det möjligt för regeringen och de provinsiella utbildningsdepartementen att ingripa när det var nödvändigt.
Mitt i den pågående debatten om tillbakadragandet av reformer, särskilt presidentens vägran att ge det slutliga samtycke, har JUI-chefen Maulana Fazlur Rehman varnat för rikstäckande protester om lagförslaget inte antas.
Den snabba tillväxten av madrassor i Pakistan under de senaste 40 åren tyder på att de har attraherat betydande resurser genom donationer, välgörenhet och andra former av finansiering. Bristen på tillförlitliga uppgifter eller transparens om dessa finansiella flöden väcker dock oro över deras ansvarighet och förstärker ytterligare inflytandet från Pakistans religiösa partier.
På 1980-talet, under Zias militärregim, genomgick Pakistans madrassasystem en förvandling. Under islamiseringsprojektet, inte bara genomgick Pakistans rättssystem stora förändringar utan också, för att stärka allianser med religiösa grupper, genomförde Zia-regeringen en formaliserad zakat (Islamisk donation) system, som automatiskt drog av pengar från bankkonton och skickade dem till institutioner som godkänts av religiösa ledare.
Dessa förändringar tillsammans med internationell finansiering som Pakistan fick för att stödja mujahideen som kämpar för att motverka sovjeterna i Afghanistan, sporrade till det snabba inrättandet av nya religiösa skolor över hela landet. Under tiden, i slutet av 1970-talet, förde det afghanska kriget in miljontals flyktingar till Pakistan, av vilka tusentals var föräldralösa barn. Många av dessa madrassor fungerade som barnhem.
Men det som från början såg ut som ett regeringsstödt och internationellt initiativ förvandlades gradvis till en utmaning. Utan mycket statlig tillsyn fick varje madrassa självständighet att forma sin läroplan. Många fokuserade uteslutande på religiösa läror och utantill utantill, samtidigt som de försummade viktiga ämnen som naturvetenskap och matematik. Som ett resultat av detta tog studenter ofta examen med små eller inga praktiska färdigheter, kritiskt tänkande eller förmåga att integreras i ett bredare samhälle.
Många av dessa madrassor kritiserades senare för att bli grogrund för religiöst motiverad extremism.
I januari 2002, när Pervez Musharraf allierade sig med USA i dess ”krig mot terrorismen”, lovade han att vidta åtgärder mot radikala religiösa grupper och att reformera madrassa-systemet, som hade blivit globalt ökänt för sin roll i att inkubera extremism. Men trots dessa löften ifrågasattes Musharrafs ansträngningar.
Pakistan förblev under intensiva internationella påtryckningar, särskilt från FATF angående växande radikalism. Därför var 2019 års reformer ett försök att ta itu med dessa problem.
Den föreslagna återställningen av 2019 års reformer riskerar att upphäva de små framsteg som gjorts hittills.
Den pågående debatten om lagen om föreningsregistrering (ändring) speglar de bredare spänningarna i Pakistans ansträngningar att balansera religiös autonomi med nationell och internationell ansvarighet. När Pakistan brottas med utmaningarna med att reformera sitt madrassasystem kommer resultatet av denna debatt att få bestående konsekvenser för landets ansträngningar att ta itu med extremism och att genomföra de reformer som gjorts tidigare.