Problemet med ”formalism” (形式主义) i den kinesiska byråkratin ligger verkligen i Xi Jinpings sinne. De Politbyråmöte 30 juli 2024det första mötet efter det tredje plenumet, diskuterade antiformalism såväl som de ekonomiska utmaningarna, vilket innebär att formalism uppfattas vara en lika pressad fråga som Kinas kämpande ekonomi. På mötet kallade Xi formalism för en ”allvarlig sjukdom” som ”måste åtgärdas.”
Xi skyller på lokala ledares ”blint strävande efter befordran och bristande ansvar” som roten till formalism. Intervjuer med lokala kadrer tyder dock på något annat.
Dokumentation och inspektionsrutiner
Lokala myndigheter möter många inspektioner från högre regeringar varje år. Under dessa inspektioner granskar inspektionsteamen från regeringar på högre nivå filer (台账) som dokumenterar varje steg i policyimplementeringen. Vanligtvis innehåller dessa filer dokument, mötesprotokoll och till och med fotografier som tagits under hela policyexekveringsprocessen. Målet med dessa filer är att säkerställa att lokala myndigheter har utfört sina uppgifter i enlighet med lagar och förordningar.
Dessa inspektioner kan ha en betydande inverkan på kadrer. Till exempel, om en township får ett dåligt betyg från en inspektion, kan alla kadrer inom den townshipen få reducerade bonusar. Som ett resultat av detta prioriterar townships ledare denna fråga för det följande året, och ställer ofta in helger och semestrar för att säkerställa att kadrer arbetar övertid för att förbättra dessa områden.
Regeringar på högre nivå använder inspektioner för att övervaka genomförandet av policyn. Före införandet av inspektioner var regeringar på översta nivån i första hand oroade över de resultat som levererats av regeringar på townshipnivå; överordnade tolererade alla metoder som användes så länge som townshipregeringen kunde uppfylla målen och slutföra uppgifterna. Som ett resultat av detta använde townshipregeringarna ofta trubbiga metoder för att uppnå dessa mål, särskilt inom områden som markexpropriering och rivning. Följaktligen gjorde lokala myndigheter ofta intrång i medborgarnas legitima rättigheter för att nå sina mål. När man reflekterade över denna period beskrev en lokal kader lokala myndigheter som ”ingenting som egentligen skiljer sig från gäng och pöbel.”
Som svar strävade regeringen efter att kontrollera genomförandet av politiken och minska olaglig praxis. Regeringar på högsta nivå kan dock inte övervaka varje politikimplementering i realtid. Därför är det mest effektiva sättet för dem att övervaka processen genom inspektioner efter implementeringen, och bedömer om varje steg i policyn följer lagar och förordningar. I likhet med hur en matematiklärare kräver att eleverna visar sitt arbete innan de kommer fram till det slutliga svaret, använder regeringar på högre nivåer inspektioner för att tvinga townshipregeringarna att demonstrera varje steg i policyimplementeringen.
Ett dokument från en township i Nanning, Guangxi, avslöjade att townshipregeringen är ansvarig för 140 kärnuppgifter, inklusive partibyggande, ekonomisk utveckling, sociala tjänster, social stabilitet, stadsutveckling, miljöskydd, återupplivning av landsbygden, turism och allmän politik. Dessutom måste townshipen implementera 128 policyer från länsstyrelser, som expanderar över 14 policyområden. Alla dessa ansvarsområden är föremål för inspektioner av myndigheter på högre nivå, vilket kräver att den lokala regeringen förbereder filer för var och en. Därför befinner sig kadrer instängda i en oändlig cykel av dokumentförberedelser och inspektionsförberedelser, vilket ger lite tid för verkligt arbete.
För lokala tjänstemän blir att lämna spår en form av skydd mot att bli syndabockad av regeringar på högre nivå. Regeringar på högre nivå skyller ofta politiska misslyckanden på brister i genomförandet på lägre nivåer, och detta är särskilt utmanande för kommunstyrelser, eftersom de är den lägsta administrativa nivån. Genom att se till att varje steg i implementeringsprocessen dokumenteras, och visa att alla nödvändiga steg har följts, kan kommunstyrelser skydda sig själva från skulden för policymisslyckanden. Många kadrer tror att deras enda ansvar är pappersarbete, och att framgången för politiken inte har mycket med dem att göra. Därför blir inspektionsförberedelser de primära uppgifterna för lokala kadrer.
Hur är en inspektion?
Enligt ett centralkommittédokument som reglerar statliga inspektioner måste alla inspektioner följa regeln om ”fyra nej och två regisserar” (四不两直). Dessa är: ”inga tidigare dokument, inget förhandsbesked, inga möten och ingen uppvaktning under inspektionen; gå direkt till gräsrötterna och besök inspektionsplatserna direkt.” Målet med ”fyra nej och två direkt” är att säkerställa att inspektionerna är hemliga och korrekt återspeglar lokala verkligheter.
Men i intervjuer kommenterade flera kadrer att de aldrig har sett en verklig ”fyra nej och två direkt”-inspektioner. De flesta inspektioner ger förhandsmeddelande till den lokala regeringen som inspekteras. Det finns ”hemliga inspektioner” (暗访); i teorin besöker inte hemliga inspektionsgrupper lokala myndigheter utan går istället direkt till inspektionsplatserna. Men i praktiken finns det alltid ”insiders” som läcker information om tid och plats för hemliga inspektioner. De avslöjar till och med typ av bilar och registreringsskyltar för inspektionsteamen. Beväpnade med information från dessa insiders förbereder townshiptjänstemän sig för dessa hemliga inspektioner.
Att förbereda sig för inspektioner är en enorm och skrämmande uppgift för kommuntjänstemän. Förberedelseprocessen tar ofta flera dagar. Kommunens tjänstemän samlar in så mycket information som möjligt om inspektionsteamet från insiders, förbereder allt nödvändigt material och genomför skeninspektioner för att säkerställa att allt är i sin ordning.
På inspektionsdagen måste alla kommunala myndighetstjänstemän rapportera till tjänsten minst två timmar innan inspektionsteamet anländer. Väl i tjänst får de inte lämna kommunen under inspektionsperioden, som ofta tar flera dagar.
Det första steget är att bekräfta antalet bilar i besiktningsteamet och registrera deras registreringsskyltar. Några tjänstemän är stationerade vid viktiga ingångar till townshipen, beredda att stoppa inspektionsteamets fordon. De hälsar besiktningsteamet och följer med dem under hela inspektionen. Kommunens tjänstemän kan följa med hemliga inspektionsteam från länet eller staden; de får dock inte följa med nationella inspektionsteam, till exempel de som genomför fattigdomsbekämpande granskningar. Istället spårar de besiktningsgruppens fordon och övervakar deras destinationer. När platserna är kända rapporterar de dem till tjänstemän på inspektionsplatsen och instruerar dem att förbereda sig för inspektionen.
De flesta inspektionsteam kan avlyssnas. Efter avlyssning kommer kommuntjänstemän att leda dem till de lokala myndigheternas kontor. Under tiden stannar ett annat team av tjänstemän i den lokala regeringsbyggnaden och ser till att parkeringsplatser rensas för inspektionsteamet och att ingen hindrar deras väg när de går genom korridorerna.
När inspektionsgruppen kommer in i regeringens mötesrum presenterar lokala ledare församlingens prestationer och överlämnar relevanta dokument. Dessa inspektionsmaterial kan sträcka sig från hundratals till till och med tusentals sidor, och beskriver de policyområden som granskas. Ordningen i vilken handlingarna presenteras är avgörande. En kader delade med sig av ett tips online: för att klara en inspektion bör de starkaste dokumenten placeras längst fram för att göra ett positivt intryck på inspektionsteamet. När de når de svagare dokumenten mot baksidan är teamet troligtvis uttröttat och mindre kritiskt.
Att förbereda sig för detta möte innebär att ta hand om även de minsta detaljerna, som att tillhandahålla både röda och svarta pennor samt pennor för varje medlem i inspektionsteamet, och se till att varmt vatten serveras till teamet var 30:e minut.
Efter mötet i kommunstyrelsen fortsätter inspektionsgruppen till lokala inspektionsplatser, vanligtvis belägna i byar. En grupp tjänstemän i byn (驻村干部) anländer kvällen före inspektionen och måste vara i tjänst tills inspektionen avslutas. De måste ”bo och äta i byn” (吃住在村) under denna period och kan inte lämna byn utan tillstånd.
Det primära ansvaret för dessa tjänstemän i byn är att hjälpa bykommittéer att organisera sina akter. Enligt flera tjänstemän är bykadrer ofta underutbildade och kämpar därför för att förbereda dokumenten till den standard som krävs. En kommuntjänsteman listade flera vanliga misstag av bykadrer, som att glömma att stämpla dokument eller beställa dem felaktigt. Som ett resultat måste townshipkadrer korrigera dessa fel före inspektionen. En kommuntjänsteman uttryckte frustration och påstod att bykadrer alltid gör misstag när hon inte direkt övervakar dem. I vissa fall kommer tjänstemän i byn att förbereda dokument för bykadrer; många av tjänstemännen i byn sa att ”att göra filer åt dem är mycket lättare än att lära ut och övervaka dem.”
Hur inspektioner motiverar formalism
För att klara av de obevekliga kraven på dokumentförberedelse tillgriper tjänstemännen tillverkning – den ultimata formen av ”formalism” – för att uppfylla inspektionskraven. En kader beskrev tillverkning som ”inte ett val utan en nödvändighet.”
När ett provinsregeringspolitiskt direktiv utfärdas i juni, kräver det ofta att det är klart senast i oktober. Men regeringen på stadsnivå – den första att ta emot direktivet – tar vanligtvis veckor på sig att ”studera andemeningen i dokumentet”, och sedan genomgår länsstyrelsen en liknande process. När direktivet når kommunstyrelsen är det redan september. Dessutom brukar länsstyrelsen hålla ett möte i mitten av september för att diskutera hur man ska implementera provinsdirektivet. Som ett resultat har townshipregeringen bara några veckor kvar på sig att slutföra vad som är tänkt att vara en månader lång uppgift.
Med tanke på denna tidspress blir det en oundviklig praxis att tillverka dokument för att visa framsteg vid varje steg. Så länge de kan tillhandahålla de nödvändiga filerna för varje steg, kan lokala tjänstemän hoppa över flera steg i själva implementeringsprocessen.
Hur påverkar de senaste uppmaningarna till antiformalism lokala kadrer? En lokal tjänsteman skämtade:
När vi väl har fått det centrala dokumentet om antiformalism har vi en stor studiesession om detta ämne. Under mötet ser vi till att lämna spår som att ta bilder. Efteråt måste vi skriva en rapport om studietillfället, så att vi kan ha en komplett fil för den kommande antiformalisminspektionen.
”Vi kämpar verkligen mot formalism med formalism”, avslutade kadern.