Det är en dyster ironi att anse att den internationella fredsdagen 2024 (21 september) överskuggas av den mycket verkliga risken för allvarlig upptrappning över gränsen mellan Israel och Libanon. Handeln med höginsatsade hullingar har fortsatt i synnerhet under sommaren, och kulminerade med personsökarattacken denna vecka. Samtidiga explosioner av personsökare och sedan walkie-talkies under loppet av två dagar dödade 37 och skadade över 3 000 i Libanon.
De civila i södra Libanon och bosättningarna i norra Israel är fångade mitt i denna hotande kris. På den libanesiska sidan finns också den 10 000 starka UNIFIL-styrkan, som ursprungligen sattes in 1978 efter den israeliska försvarsstyrkans (IDF:s) invasion av söder. Trots IDF:s tillbakadragande 2000, blossade konflikten upp igen 2006 under andra Libanonkriget, vilket resulterade i FN:s säkerhetsråds resolution 1701 och en förstärkt militär styrka, dubbelt så stor som det ursprungliga uppdraget under dess tidigare fas.
Tretton nationer i Indo/Asien-Stillahavsområdet bidrar med personal till UNIFIL, totalt över 5 000 soldater och fältpersonal, vilket representerar knappt hälften av UNIFIL:s styrka. Indonesien är det enskilt största truppbidragande landet till uppdraget, med 1 231 fredsbevarande styrkor utplacerade. Indien och Nepal ligger tätt efter, med 903 respektive 876.
Uppdraget har vid olika tillfällen hamnat i beskymning från ett hånfullt och skeptiskt israeliskt politiskt etablissemang och media. Även utanför Israel uppstår frågor med jämna mellanrum om uppdragets effektivitet, inte minst när Israel och Hizbollah vacklar på gränsen till all konflikt.
Ändå är det viktigt att vara klarsynt över syftet med UNIFIL, så att det inte blir en syndabock för faktiska problem som ligger någon annanstans.
Start
När USA:s president Jimmy Carter gick mot ett historiskt fredsavtal i Mellanöstern 1978, orkestrerade palestinska militanter massakern på Coastal Road i Israel och dödade 38 civila israeler inklusive 13 barn. Som svar invaderade över 20 000 IDF-soldater södra Libanon. I ett desperat försök att avvärja hoten mot det svårfångade handslaget mellan israeliska och egyptiska ledare på Vita husets gräsmatta, lyckades den amerikanska administrationen anpassa tillräckligt stöd inom ett säkerhetsråd från kalla krigets tid för att upprätta en fredsbevarande styrka. UNIFIL:s första trupper började utplaceras på försommaren 1978 och nästan omedelbart var de allvarliga bristerna i dess premiss uppenbara. Kort sagt, det fanns ingen ro att behålla.
UNIFIL:s mandat beskrivs i säkerhetsrådets resolution 425: bekräfta Israels tillbakadragande, återupprätta internationell fred och säkerhet och hjälpa Libanons regering med att återställa dess effektiva auktoritet i området. En hög ordning, och inte en som verkligen ägnade sig åt roten till Israel-Libanon-problemet. Fortsättningen av fientligheterna i dag härrör från UNIFIL:s oförmåga, trots tålamod och dess bästa ansträngningar, att förverkliga den tredje komponenten i resolution 425 – återställande av libanesiska myndigheter i söder.
Det djupare problemet var och förblir en kombination av djupa klyftor inom libanesisk politik och samhälle, förvärrat av syrisk, israelisk och senare iransk inblandning, och den klyvliga dynamiken i en stor palestinsk flyktingnärvaro. UNIFIL:s Westfaliska design lämpade sig dåligt för ett sammanhang som liknade ett Kaldorianskt ”New War” mer än en traditionell mellanstatlig konflikt.
Frågor som ”Varför har UNIFIL inte lyckats?” och ”Vad är poängen med UNIFIL?” inte meningsfullt när det betraktas inom ramen för Levantens oändligt komplexa geopolitiska landskap. UNIFIL var egentligen inte meningen att lyckas. Det var tänkt att köpa tid, för att ge ett kylmedel till större politiska kriser.
Spola framåt till dess neddragning efter tillbakadragandet av IDF-trupper i maj 2000 – över två decennier efter utplaceringen – och vi finner att Israels efterlevnad av resolution 425 misslyckades med att inbädda fred och stabilitet längs Israels norra gräns. Shebaa Farms, ett område som faktiskt kontrollerades av Syrien när IDF tog över det 1967, utgjorde en förevändning för iranskstödda Hizbollah att fortsätta att motverka israelerna. Hizbollah, precis som Hamas, har litet intresse av att förbättra livet för de människor de utger sig för att representera. Deras primära funktion ligger inom Irans regionala ambitioner.
Psykologiskt lämnade israelerna och dess säkerhetsetablissemang Libanon år 2000. UNIFIL drogs ner till cirka 1 000 soldater totalt och hade minskat sin närvaro och nästan blivit en arkiverad post i FN:s fredsbevarande historia. När Hizbollah avslutade sina spektakulära attacker 2006 blev Israel överraskad. Efter andra Libanonkriget förnyades UNIFIL med en godkänd styrka på 15 000 (tre gånger den ursprungliga styrkan) under FN:s säkerhetsråds resolution 1701. Denna andra resolution försökte återigen locka de libanesiska myndigheterna att återhämta sin auktoritet i söder. Det har inte hänt, och det är inte heller troligt inom överskådlig framtid.
UNIFIL idag
Detta är kärnan i UNIFIL:s arbete. Ungefär som Libanon i slutet av 1970- och 1980-talen är Libanon idag politiskt mycket bräckligt. Dess politiska kropp är splittrad av etno-religiösa rivaliteter och politisk klientelism, som har förvärrats genom internationell inblandning. Den palestinska frågan hägrar stort, grävde djupt in i Libanons post-oberoende erfarenhet. Den libanesiska regeringen, infunderad med Hizbollahs politiska gren sedan början av 1990-talet, är ovillig och oförmögen att agera som en traditionell statlig aktör och utvidga sin fulla auktoritet över hela sitt territorium. En parallell paramilitär styrka, som överskuggar den formellt bildade libanesiska väpnade styrkan, verkar fritt inom dess gränser på uppdrag av en främmande makt. Instabilitet passar Hizbollah. Irans stöd till milisen strider direkt mot resolution 1701.
UNIFIL har ingen kontroll över dessa faktorer. Den har lyckats upprätthålla en närvaro – en nuvarande styrka på 10 058 fredsbevarande styrkor – genom att pragmatiskt inse sina egna begränsningar. Dess fortsättning in i framtiden kommer sannolikt att vara bräcklig om en öppen konflikt skulle bryta ut. Varför har inte UNIFIL försökt upprätthålla fred i sitt verksamhetsområde? Helt enkelt för att mandatet för en fredsbevarande styrka bara är hållbart medan det uppfyller tre nyckelvillkor: opartiskhet, minimal användning av våld för att uppnå mandatet och – framför allt – samtycke. Att gå längre än det är ”tillämpning”, och det kräver en förändring av mandatet.
Om UNIFIL skulle försöka att med våld begränsa Hizbollah eller andra fraktioner, som Israel och hökiska externa observatörer kräver, skulle det kräva aktivt samtycke från regeringarna i bidragande nationer, inklusive regeringarna i dess indo- och Asien-Stillahavsområdet. Ett sådant drag är obehagligt av två huvudsakliga skäl.
För det första, genom att agera mot en välstödd libanesisk styrka som Hizbollah, äventyrar den en grundläggande plank av fredsoperationer – samtycke. Hizbollahs ursprungliga manifest från 1985 såg UNIFIL som en fiende. Men uppdraget avlöstes inte av milisen, som utan tvekan hade förmågan att göra det, vilket tyder på åtminstone tyst samtycke. Samtycke har också getts av israelerna, som kunde ha dragit tillbaka det när som helst. De har inte gjort det, trots oändlig propaganda mot det i det israeliska samhället sedan uppdraget började i slutet av 1970-talet.
Det skulle också vara svårt att tvista om konsensus om en utökad uppdragsomfattning regeringarna i bidragande nationer. Ser man bara på de inblandade asiatiska regeringarna, sträcker sig truppbidragande länder från nationer med muslimsk majoritet med djup sympati för Palestina (som Indonesien och Malaysia) till mer neutrala partier som Kina, Indien, Nepal och Sydkorea.
För det andra skulle ett öppet och kraftfullt motstånd mot Hizbollah säkerligen resultera i FN:s offer. Detta skedde i UNIFILs tidigare fas. Dessa offer är inte bara FN-trupper. De är trupper från nationalstater som frivilligt bidrar med sin militära och fältpersonal. De sex bästa truppbidragsgivarna – Indonesien, Italien, Indien, Nepal, Ghana och Malaysia – skulle löpa störst risk för offer om UNIFIL blev attackerad.
Alla parter i denna konflikt – Palestinas befrielseorganisation, IDF, Amal, Hizbollah och Sydlibanons armé – har historiskt visat ringa respekt för FN:s fredsbevarares liv. Det skulle inte krävas många hembundna kistor för att bidragande nationer skulle ompröva deltagandet. Halshuggningen av 10 belgiska trupper i Rwanda 1994 före folkmordet där avslutade den belgiska bataljonens deltagande, vilket emaskulerade FN-styrkan under general Dallaire.
UNIFIL kommer utan tvekan att förbli en bekväm piskpojke för alla sidor, särskilt israelerna, som i dess närvaro ser en manifestation av bristfällig internationell vilja att regera i militanta styrkor som Hizbollah. Men verkligheten är att libanesisk politik, och Hizbollahs roll i den, ger en karg mark för UNIFIL:s framgång. Cedar Tree-nationen är knappt en nyans över misslyckad status. Som sådan kan och kommer den inte att göra vad som krävs för att stabilisera gränsen mellan Libanon och Israel. Trots stora ansträngningar från styrkan och FN självt har de libanesiska väpnade styrkorna inte utplacerats i södra delen av landet i tillräckligt antal för att ta monopol på legitimt våld. Andra krafter i Libanon vill behålla det så.
UNIFIL kan inte, och var aldrig avsett, att upprätta fred, bara för att ”bevara” den. Att upprätta fred i Libanon, och mellan det och Israel, beror på politikernas agerande, inte fredsbevararna. FN-operationen där är mindre ett fall av misslyckande, och mer ett fall av att ännu inte lyckats. När raketerna flyger över Blå linjen igen är det klart att väntan på fred kommer att bli lång.