Sedan början av sin andra mandatperiod har USA:s president Donald Trump intagit en motsägelsefull inställning till kriget i Ukraina och hur det ska sluta. I september 2025 sa Trump att ukrainare borde ”få tillbaka sitt land” och att Ryssland var ”en papperstiger”. Bara två månader senare presenterade han dock en fredsplan med 28 punkter som allmänt setts som gynnsam för Ryssland, och sa att Ukraina skulle ”förlora på kort tid” om landet inte gick med på planen. Sedan dess har Trump fortsatt sina ansträngningar att avsluta kriget så snabbt som möjligt, även om den vägen resulterar i en dålig affär för Ukraina. En sådan strategi är otillräcklig för att säkerställa att Ukraina kan behålla sin suveränitet och förbli intakt.
Men Ukrainas överlevnad är inte upp till Trump ensam. Kongressen har verktygen att forma USA:s politik gentemot Kiev oavsett presidentens position. Den har också historiska handlingsmodeller: Taiwan Relations Act och lagförslaget om att häva det bosniska vapenembargot. 1979, efter att president Jimmy Carter dragit tillbaka det diplomatiska erkännandet av Taipei till förmån för Peking, ingrep kongressen för att bevara USA:s kopplingar till ön. Genom Taiwan Relations Act använde kongressen sin auktoritet för att reglera USA:s handel, samarbeta om säkerhetsåtgärder och sälja vapen i defensiva syften, för att säkerställa att Washington och Taipei upprätthöll relationer, om än informellt. Lagen förpliktade USA till en position av strategisk tvetydighet som krävde att de behöll förmågan att försvara Taiwan militärt men utan att definitivt begå amerikanska styrkor. Detta lagstiftande åtagande till Taiwan gjorde det möjligt för kongressen att begränsa den verkställande maktens flexibilitet i beslutsfattandet utan att inkräkta på dess diplomatiska auktoritet.
Nästan 15 år senare, i juli 1995, agerade kongressen igen för att forma presidentens utrikespolitik och röstade för att häva ett vapenembargo mot Bosnien och Hercegovina. President Bill Clinton hade stött embargot som ett sätt att begränsa våldet i landets inbördeskrig, medan kongressen såg det som en begränsning av bosniska muslimers förmåga att skydda sig mot våld från bosnienserber. Även om Clinton lade in sitt veto mot lagförslaget, skickade det ett meddelande till presidenten som kongressen tittade på. Bara två veckor senare stödde presidenten en NATO-bombningskampanj riktad mot bosnienserbiska positioner.
Kongressen kan tillämpa dessa handlingsmodeller på Ukraina genom att främja en tvåpartisk ”Ukraine Relations Act” som bekräftar USA:s stöd för Ukrainas territoriella integritet och ger starka säkerhetsgarantier mot framtida rysk aggression. Det skulle maximera den makt och det inflytande som kongressen har över utrikespolitiken genom att forma villkoren under vilka territoriella tvister förhandlas och upprätthålls. När det gäller att få ett slut på kriget skulle antagandet av en sådan handling stärka Ukrainas position i förhandlingarna och göra det svårare för Trump att ensidigt tvinga Kiev att gå med på ryska krav.
Kongressmedlemmar på båda sidor av gången har redan uttalat tillrättavisat Trumps ansträngningar att driva på ett fredsavtal – inklusive planen med 28 punkter – som inte skulle hjälpa Kiev tillräckligt. Framåt kan och måste de ta saken i egna händer, även om presidenten är tveksam. Taiwan Relations Act undertecknades trots allt bara motvilligt av Carter efter att den nästan enhälligt passerade parlamentet och senaten, och omröstningen om det bosniska vapenembargot pressade Clinton att ändra sitt synsätt. Även om en lag om relationer till Ukraina misslyckades, kan kongressens ansträngningar att upprätta den utöva press på Trump-administrationen för att ge Ukraina mer stöd i dess strävan efter ett slut på kriget som inte lämnar det på Rysslands nåd. Kiev kanske inte har många kort att spela i förhandlingar om vapenvila, som Trump själv har sagt. Men kongressen kan ta steget och ge den en bättre hand.
EN KONGRESSAKT
En Ukraina Relations Act skulle först och främst bekräfta att USA inte skulle tolerera några eftergifter av ukrainskt territorium till Ryssland. Detta skulle begränsa både presidenten och amerikanska motståndare. Eftersom den verkställande makten kontrollerar frågor om territoriellt erkännande, kunde Trump i teorin stödja ett fredsavtal som erkände Rysslands ockupation av ukrainskt territorium som legitim (även om ockupationen fortfarande skulle vara olaglig enligt internationell lag). Men kongressen behåller den praktiska auktoriteten över sanktioner, handel, anslag och säkerhetshjälp som kan stärka Ukrainas hand vid förhandlingsbordet. Ett lagstadgat åtagande från kongressen till Ukraina som förebild på Taiwan Relations Act kan pressa Ryssland genom att bekräfta Washingtons stöd för Ukrainas territoriella integritet och beskriva konsekvenserna som kongressen kan släppa lös på Ryssland för tvångsförsök att permanent ockupera ukrainska länder.
En sådan handling bör beskriva tydliga bestämmelser för avskräckning, vilket klargör att framtida rysk aggression mot Ukraina skulle vara ett betydande hot mot den regionala stabiliteten och automatiskt utlösa amerikansk militär hjälp. Men liksom lagen för Taiwan kan en Ukraina Relations Act förbli tvetydig om huruvida USA måste sätta in trupper som svar på en aggressionshandling. Det bör dock etablera Ukraina som en viktig säkerhetspartner utanför Nato, vilket skulle utöka Kievs tillgång till amerikanska militära partnerskap, inklusive sådana som involverar träningsövningar och underrättelsedelning. Den bör också ge mandat att Ukraina inkluderas i alla USA-stödda fredslösningar och att kongressen underrättas om alla möjliga fredsavtal som skulle påverka Ukrainas territoriella integritet och säkerhet.
Det finns redan ekon av denna modell i USA:s politik gentemot Ukraina. 2017, under sin första administration, undertecknade Trump Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act, som förklarade att det var USA:s policy ”att aldrig erkänna den illegala annekteringen av Krim av Ryska federationens regering eller separeringen av någon del av ukrainskt territorium genom användning av militärt våld.” Avgörande var att handlingen karakteriserade detta icke-erkännande som en form av sanktion, en kommersiell beteckning över vilken kongressen har konstitutionell auktoritet, snarare än som ett militärt eller utrikespolitiskt direktiv som skulle falla under presidentens jurisdiktion. Lagen kräver också att presidenten underrättar kongressen om han vill befria Ryssland från vissa sanktioner, och den ger kongressen befogenhet att avslå det förslaget om majoriteter i både kammaren och senaten ogillar det. Med andra ord, om Trump skulle försöka ta bort stora sanktioner mot Ryssland under fredsförhandlingar skulle lagstiftare kunna blockera honom.
Kongressen har också nyare prejudikat för lagstiftningsåtgärder för att stödja Ukraina. Den senaste lagen om National Defense Authorization, som antogs i december, inkluderade ett finansiellt paket på 800 miljoner dollar för Ukraina som skulle delas ut under de kommande två åren, trots Trumps svamlande i frågan om bistånd sedan början av sin andra mandatperiod. NDAA kräver också att antalet amerikanska styrkor som är stationerade i Europa inte faller under 76 000 utan ordentlig bedömning och samråd med Nato och kongressen. Senatens utrikesutskott har å sin sida fortsatt att införa lagstiftning för att hålla Ryssland mer ansvarigt för dess aggression, inklusive lagförslag om att utse Ryssland som en statlig sponsor av terrorism, för att konfiskera frysta ryska tillgångar till ett värde av miljarder dollar för att återanvända som hjälp till Ukraina, och att sanktionera kinesiska enheter som har bistått Ryssland.
LEDER MED LAG
Med NDAA-cykeln redan avslutad för i år är den bästa vägen framåt för en Ukraina Relations Act som ett fristående lagförslag. Bipartisan stöd skulle vara väsentligt för att detta lagförslag ska gå igenom tillräckligt snabbt för att ge Ukraina den hävstång som det behöver i förhandlingarna om krigets slut. Om en händelse inträffar som får kriget att eskalera – som en massaker jämförbar med den i Srebrenica 1995, som påskyndade omröstningen om det bosniska vapenembargot, eller en signal från Trump om att han kan erkänna Rysslands anspråk på ukrainskt territorium utan kongressen, liknande Carters drag att erkänna fastlandet Kina, eftersom förslaget till och med snabbare kunde ta form av en gemensam lag 1979.
Det kommande mellanårsvalet, i november, kan avsevärt förbättra utsikterna för att en sådan lag ska gå igenom kongressen. Även en liten svängning till förmån för demokraterna kan minska Trumps inflytande över Ukrainas politik genom att öka chanserna för en vetobevis majoritet för lagförslaget. Ett sådant valskifte skulle också kunna uppmuntra de republikanska representanter som redan är skeptiska till administrationens inställning till Ukraina att inta ett mer aktivt förhållningssätt och skulle visa för mer tveksamma medlemmar att det är möjligt att göra motstånd mot Trump, särskilt med tanke på allmänhetens stöd för Ukraina. I februariundersökningar från Chicago Council on Foreign Affairs, till exempel, instämde 67 procent av de tillfrågade att det skulle vara ”oacceptabelt” för Ryssland att vinna det ukrainska territoriet som det för närvarande ockuperar, och 57 procent stödde att skicka ytterligare vapen och militära förnödenheter till den ukrainska regeringen. Bland demokraterna nådde andelarna 83 procent respektive 72 procent.
Ukrainas överlevnad är inte upp till Trump ensam.
1995 års omröstning om att häva USA:s vapenembargot mot Bosnien och Hercegovina ger en vägledning för kongressens tillbakadragande mot presidenten. När konflikten bröt ut följde Washington Frankrikes och Storbritanniens politik genom att följa ett FN:s vapenembargo som begränsade den bosniska regeringens tillgång till vapen i ett försök att lugna våldet. Men eftersom bosnienserber fick vapen från Serbiens president Slobodan Milosevic, hindrade embargot i själva verket bara regeringen från att skydda bosniska muslimer mot serbernas förföljelse. Detta kulminerade i massvåldet i Srebrenica, i juli 1995, då mer än 8 000 bosniska muslimer dödades av bosnienserbiska styrkor. Massakern fick den republikanske senatorn Bob Dole och den demokratiske senatorn Joe Lieberman att leda ett försök mot Clintons embargo.
Clinton lade in sitt veto mot lagförslaget eftersom han trodde att det bara skulle eskalera konflikten, men lagstiftningen och kongressens bredare ansträngning att ta ställning till kriget hjälpte honom att ta mer beslutsamma åtgärder. Bara två veckor efter vetot stödde Washington en NATO-bombningskampanj mot bosnienserbiska positioner, vilket i slutändan tvingade Milosevic och bosnienserberna till förhandlingsbordet och ledde till Daytons fredsavtal.
Liksom Taiwan Relations Act, visade kongressens ansträngningar att häva vapenembargot mot Bosnien att tvåpartskongressåtgärder kunde påverka presidentens utrikespolitiska beslutsfattande. Idag kan en liknande kongressinsats för att bekräfta USA:s engagemang för Ukraina och stödja dess territoriella integritet ge det politiska tryck som behövs för att tvinga fram en förändring av Trump-administrationens hållning mot Ryssland.
Kongressen har politiskt stöd för att göra ett sådant drag och prejudikat att följa. Att sända ett starkt budskap om att kongressen står med Ukraina kan gå långt mot att stärka Kievs hand i fredsprocessen och markera ett viktigt steg på vägen mot dess långsiktiga säkerhet.