Rysslands president Vladimir Putins besök nyligen i Nordkorea var den mest profilerade reflektionen hittills av det fördjupade förhållandet mellan de två skurkstaterna. Det är dock bättre att förstå som kulmen på en växande vilja i Moskva att ge materiellt och diplomatiskt stöd till en isolerad och farlig aktör, som ger tillbaka tjänsten genom att leverera stora mängder ammunition, om än tvivelaktig kvalitet.
Mindre flashig men utan tvekan mer följdriktig var Rysslands beslut att lägga in sitt veto förlängningen av mandatet för Nordkoreas FN-expertpanel i mars 2024, vilket säkerställer bortfallet av det oberoende organ som har till uppgift att rapportera till säkerhetsrådet om kränkningar av de långsiktiga sanktionerna mot den nordkoreanska regimen.
Vägen till vetot
Rysslands beslut att lägga in sitt veto mot panelen togs inte i ett vakuum och måste förstås i ett bredare sammanhang av tidigare systematiska insatser av Ryssland – och Kina – för att avlegitimera och undergräva expertpanelsprocessen, samt för att tona ned den resulterande kritiken av kränkningar, vilket minskar sanktionernas avsedda effekt.
Denna strategi att ta bort sanktionerna inom expertpanelen har varit en nyckelfaktor i deras bredare tillvägagångssätt. Detta inkluderar Kinesiska och ryskt utsedda expertmedlemmar ifrågasätter panelens resultat och försenar eller till och med blockerar publiceringen av dess rapporter. Sådana rapporter innehöll detaljerade redogörelser för överträdelser av sanktioner, inklusive olaglig handel och finansiella transaktioner. Samtidigt som de begränsade kritiken av kinesiska och ryska företag för att ha brutit mot sanktionerna, förhindrade dessa åtgärder också spridning i rätt tid av information som kunde leda till ytterligare sanktioner eller ökat internationellt tryck på Nordkorea. Ryssland och Kina har också konsekvent drivit på för utspädning av föreslagna sanktionsåtgärder, ofta motiverat deras ståndpunkt genom att hänvisa till humanitära oro eller behovet av dialog med Nordkorea. Även om dessa argument kan ha vissa förtjänster, tjänar de också det strategiska syftet försvagar sanktionernavilket gör dem lättare för Nordkorea att kringgå.
Förhållandet mellan Ryssland och Nordkorea, och det hot det utgör mot internationell stabilitet, fördjupades avsevärt 2024, drivet av Rysslands behov av nordkoreansk ammunition för att driva sitt illegala krig i Ukraina.
I mars lade Ryssland in sitt veto mot förlängningen av finansieringen för Nordkoreas FN-expertpanel, ett eskalerande steg bortom traditionellt ryskt och kinesiskt knorrande och klagomål som åtföljt tidigare förlängningar. Detta följdes i början av juni av ett besök i Nordkorea av Putin. Tio månader efter deras förra möte i Ryssland var detta det första besöket av en stor världsledare sedan utbrottet av covid-19. Utvecklingen av relationen mellan Ryssland och Nordkorea underströks av tillkännagivandet av en löfte om ömsesidig militär hjälp och ekonomiskt stödallmänt tolkad som en belöning för leveransen av tusentals ammunition under de första månaderna av 2024. Dessa tillkännagivanden, och själva besöket, lyfte fram oro för att nordkoreanerna redan drar fördel av den internationella övervakarens bortgång.
Geostrategiska effekter av upphörandet av expertpanelen
FN:s expertpanels bortgång lämnar den nordkoreanska sanktionsregimen utan en teknokratisk internationell övervakare, vilket överlåter framtida verkställighet och övervakning till den mörkare världen av enskilda statliga handlingar, vilket är mycket lättare för illvilliga aktörer att misskreditera och kringgå. Nordkorea skulle kunna utnyttja avsaknaden av rigorös övervakning för att engagera sig ökat undandragande av sanktioner, inklusive smuggling, illegala finansiella transaktioner och vapenhandel. Detta skulle inte bara ge Nordkorea ekonomiska och militära fördelar utan också potentiellt påskynda dess kärn- och missilprogram och därigenom stärka dess geopolitiska position. Medan icke-statliga organisationer, särskilt akademiska tankesmedjor, har klivit in i luckan, saknar de legitimiteten och auktoriteten hos en multinationell panel under FN:s regi.
Försvagningen av efterlevnaden av sanktioner har bredare konsekvenser, vilket urholkar trovärdigheten och effektiviteten hos internationella sanktioner som ett verktyg och för FN som en effektiv aktör. Oförmågan hos USA och Storbritannien som permanenta säkerhetsrådsmedlemmar – och för Japan och Sydkorea, som av en slump tjänade som icke-permanenta medlemmar – att förhindra detta veto, underskrider den upplevda diplomatiska hävstångseffekten länder som försöker pressa Nordkorea genom sanktioner. Denna trovärdighetskris förvärrades ytterligare av samtidiga och flagranta intrång, inklusive Kinas aggressiva beteende gentemot sina grannar på grund av territoriella anspråk, Rysslands fortsatta illegala krig i Ukraina och Irans lansering av en stor, om än avlivad, missil- och drönarattack mot Israel.
Dessa överträdelser, och oförmågan hos den befintliga internationella regelbaserade ordningen att hålla tillbaka stormakter, utgör ett ökande säkerhetsdilemma för små- och medelmakter i Asien och Stillahavsområdet, som tidigare har föredragit att förlita sig på internationella institutioner, normer och forum för att skydda deras intressen. Grannstaterna känner sig därför alltmer tvungna att förbättra sin egen militära kapacitet eller söka alternativa säkerhetsarrangemang, vilket ytterligare eskalerar instabiliteten i regionen. Sådan instabilitet skulle ha betydande andra ordningens effekter på den ekonomiska och mänskliga säkerheten i den större regionen, även om den inte leder till en modig regim som söker konflikt i Östasien, eftersom resurser som spenderas på militär uppbyggnad då inte är tillgängliga för regeringar som är också försök att uppmuntra ekonomisk tillväxt och post-pandemisk återhämtning.
I detta sammanhang kommer ett modigt Nordkorea, skyddat i avsaknad av en FN-övervakare, sannolikt att öka sin tvångsverksamhet, från missil- och kärnvapenprov till offensiva cyberoperationer och spionage, och vapenspridningsaktiviteter, inklusive handel med kärn- och missilteknik. med andra problematiska aktörer, främst Ryssland. Detta skulle medföra ytterligare sociala och humanitära kostnader för det nordkoreanska folket eftersom regimen prioriterar teknik och olja från sitt partnerskap med Ryssland, och den ammunitionsproduktion som krävs för att upprätthålla den relationen.
Alternativa åtgärder för att säkra nordkoreanska sanktioner
Upphörandet av FN:s expertpanel om nordkoreanska sanktioner har föranlett diskussioner om alternativa mekanismer. En föreslagen lösning är att bilda en ad hoc multinationell koalition för att självständigt övervaka och genomdriva sanktioner som går förbi behovet av FN-konsensus. Denna koalition skulle kunna agera snabbare och mer anpassningsbar och slå samman resurser och intelligens för ett effektivare verkställande. Men dess legitimitet kan ifrågasättas, och samordningen mellan olika länder kan vara komplex.
Ett annat alternativ är att upprätta regionala verkställighetsmekanismer genom organisationer som ASEAN eller toppmötet i Östasien. Dessa organisationer skulle kunna utnyttja lokal kunskap och relationer för effektiv övervakning. Regionala mekanismer kan dock sakna den globala räckvidd och konsekventa engagemang som krävs för att ta itu med alla aspekter av Nordkoreas sanktionsundandragande. Oberoende övervakning av icke-statliga organisationer och tankesmedjor är en annan potentiell lösning, som erbjuder opartiska bedömningar och ökar allmänhetens medvetenhet. Dessa organisationer saknar dock befogenhet att verkställa sanktioner och kan möta finansierings- och samarbetsutmaningar. Förstärkta nationella sanktionsregimer representerar ett annat tillvägagångssätt, där länder stärker sina sanktioner och verkställighetsmekanismer, eventuellt samordnade med likasinnade nationer. Även om detta kan leda till mer skräddarsydd och effektiv tillämpning, kan det leda till splittrade ansträngningar och anstränga diplomatiska förbindelser med motsatta länder.
Vilken roll kan Australien spela för att stödja sanktionsregimen framåt?
Som en typisk mellanmakt har Australien kapacitet att stödja ansträngningar för att minimera skadan som orsakas av denna avfinansiering genom att utnyttja våra diplomatiska, ekonomiska och underrättelseresurser i partnerskap med både våra traditionella allierade och våra regionala grannar.
Till exempel skulle Australien kunna stödja en regional ersättare — genom ASEAN Security Forum, EAS, eller genom direkt samarbete med likasinnade nationer (som Quad). Åtminstone borde Australien lobba i FN:s generalförsamling för att återupprätta ett oberoende övervakningsorgan. Australien bör också uppmuntra våra kamrater genom exempel, sätta en hög standard för australiensiska företag att undvika all handel med nordkoreanska enheter, och genomdriva den befintliga sanktionsregimen mot aktörer, brottslingar och transaktioner inom sitt eget inflytanderike. Australien skulle också kunna bidra till gemensamma övningar och träningsaktiviteter med regionala partnermilitärer för att genomdriva sanktionerna som införts av enskilda stater och återställa en enhetlig avskräckande effekt mot nordkoreansk aggression. Slutligen kan Australien utnyttja våra befintliga partnerskap för att dela underrättelser för att stödja övervakning med öppen källkod och uppmuntra våra Five Eyes-partner att göra detsamma, förbättra vår förmåga att rikta in sig på olagliga finansiella flöden, identifiera smugglingsvägar och avslöja nätverk som är involverade i sanktionsundandragande.
En kritisk aspekt av alla försök att begränsa de skador som härrör från Rysslands veto, och ett allt tätare partnerskap med Nordkorea, är diplomatisk legitimitet. Utan FN-stöd kan verkställandet av sanktioner ses som politiskt motiverat. Mellanmakter som Australien kan hjälpa till att upprätthålla legitimitet genom att följa internationella normer, främja transparens, genomföra sanktioner och se till att deras handlingar är förenliga med bredare humanitära principer.
Slutsats
Rysslands veto mot FN:s expertpanel om nordkoreanska sanktioner utgör ett betydande bakslag för internationella ansträngningar att övervaka och genomdriva sanktioner mot en regim som fortsätter att utgöra ett allvarligt hot mot den globala säkerheten. Den fördjupade relationen mellan Ryssland och Nordkorea, präglad av materiellt och diplomatiskt stöd, förvärrar risken och alternativa åtgärder för sanktionsövervakning måste övervägas. Multinationella koalitioner, regionala ramar och oberoende övervakning av icke-statliga organisationer och tankesmedjor erbjuder genomförbara men inte perfekta vägar.
Australien har goda förutsättningar att stödja vilken form det internationella samfundet än väljer att ersätta FN:s expertpanel, och vi bör prioritera att göra det. Inte bara som en återspegling av vårt långvariga engagemang för den internationella regelbaserade ordningen, eller våra historiska och ekonomiska band till Republiken Korea – utan också för att det skulle ligga i Australiens eget geopolitiska egenintresse, när vi förbereder oss för en period av försämrade internationella institutioner och ökad konkurrens mellan vår främsta säkerhetsallierade och vår stora handelspartner. Australien måste i samarbete med sina allierade och regionala partner prioritera ansträngningar för att återställa ett enhetligt och effektivt avskräckande medel mot nordkoreansk aggression, och därigenom bidra till regional stabilitet och global säkerhet.