Debatter om världshandeln blandar ofta ihop två distinkta frågor. Den första är hur man kan utöka de effektivitetsvinster som uppstår när internationell handel är i stort sett balanserad och länder kan dra nytta av handeln genom att specialisera sig på särskilda branscher. Som den brittiske ekonomen David Ricardo berömt observerade, när Portugal specialiserade sig på att producera vin och Storbritannien specialiserade sig på att producera textilier, tillät handeln dem att tillsammans producera mer än de annars skulle. Den andra frågan är hur man tänker på och fördelar kostnaderna för ihållande handelsöverskott – eller när vissa länder exporterar mer än de importerar för att lösa ekonomiska obalanser mellan inhemsk produktion och inhemsk efterfrågan.
Många ekonomer kan inte skilja mellan de två, främst för att vanliga modeller till stor del bygger på antaganden om att statliga ingripanden i handeln är begränsade och länder exporterar främst för att maximera sin import. Deras policyrekommendationer förutsätter alltså att länder exporterar ungefär lika mycket, värdemässigt, som de importerar – även i fall där det uppenbarligen inte är sant. Istället använder vissa stora ekonomier växande export inte för att betala för växande import utan snarare för att kompensera för svag inhemsk efterfrågan. För att göra det manipulerar de sina handels- och kapitalkonton för att hålla sin tillverkning billig – till exempel genom att undertrycka sina valutor. De exporterar sedan sina billigare varor, vilket tvingar världen att absorbera sin subventionerade tillverkning samtidigt som de isolerar sina ekonomier från konsekvenserna av svag inhemsk köpkraft.
Ihållande obalanser i handeln är alltså resultatet av en värld där – för att använda Harvardekonomen Dani Rodriks ramar – länder har gjort olika avvägningar mellan global integration och ekonomisk suveränitet. De som väljer mer av det förra måste absorbera obalanserna hos de som väljer mer av det senare. Tänk till exempel en regering som har överskott genom att föra en politik som effektivt subventionerar tillverkningen på hushållens bekostnad. Det kan göra det genom att undertrycka takten med vilken banker lånar ut till tillverkare, genom att depreciera dess valuta eller genom att subventionera transportinfrastruktur. Om inte dess handelspartner motsätter sig med motverkande politik kommer de att behöva absorbera detta överskott antingen genom högre inhemska investeringar, högre konsumtion, högre arbetslöshet eller någon kombination av de tre. Det är sant oavsett hur kraftfulla dessa partner annars kan vara. USA har till exempel den största ekonomin i världen. Men eftersom dess marknad har varit så öppen har dess ekonomi delvis omstrukturerats av Kina – som kraftigt subventionerar sina inhemska tillverkare.
Detta betyder inte att regeringar bör stänga av sig för internationell handel; människor drar nytta av handel. Men för att se till att handeln tjänar deras nationella intressen måste USA och dess allierade skapa ett system som minskar ländernas förmåga att belasta kostnaderna för sin inrikespolitik. Det bästa sättet de kan göra det är genom att upprätta en ny global tullunion vars medlemmar går med på att hålla sin handel relativt balanserad och fri, samtidigt som de sätter upp hinder mot länder som vägrar att balansera export med import. Inom ett sådant förbund skulle en regering fortfarande kunna välja att subventionera vissa typer av investeringar och tillverkning, men bara om den själv kan absorbera de resulterande kostnaderna. För att handeln ska fungera måste varje stat behålla sin ekonomiska suveränitet. Annars kommer länder att ha ett för starkt incitament att exportera sina ekonomiska problem genom tiggar-din-granne-politik.
AVSTJÄLPNINGSPLATS
Varje lands interna obalanser måste alltid vara förenliga med dess externa obalanser, som i sin tur alltid måste vara förenliga med de externa obalanserna hos dess handelspartner. Resultatet i dagens hyperglobaliserade värld är ett slags transitiv egendom: stater som kontrollerar sina kapital- och handelskonton kan exportera kostnaderna för sin inrikespolitik. Tänk på vad som hände till exempel när Tyskland valde att ta itu med den inhemska arbetslösheten på 1990-talet med Hartz-reformerna 2003–5. Dessa reformer hämmade effektivt lönetillväxten i förhållande till produktiviteten, minskade tyska arbetares andel av tysk BNP och ökade företagens vinster kraftigt. Den lägre löneandelen begränsade den inhemska konsumtionen medan de högre företagens vinster ledde till en expansion inom tillverkningsindustrin. Landets handelsöverskott ökade.
Dessa effekter upphörde inte vid Tysklands gränser. På den tiden hanterade Berlin effektivt euron, tack vare sin dominans i Europeiska centralbanken, och använde denna makt för att begränsa monetära och räntejusteringar inom EU. Som ett resultat av detta tvingades Tysklands EU-partner att importera nästan alla Tysklands överskott. När de hade motsvarande handelsunderskott var deras ekonomier tvungna att anpassa sig, ibland med högre investeringar, inklusive i fastighetsbubblor, och ibland med högre arbetslöshet eller stigande hushålls- eller skatteskulder. Men hur som helst, tillverkningsindustrins andel av BNP steg i Tyskland och sjönk på andra håll i euroområdet.
Tysklands beteende hjälper till att förklara varför så mycket av Europa kämpade för att återhämta sig efter finanskrisen 2008. Analytiker gillar att skylla Greklands, Portugals och Spaniens bekymmer på dåliga inhemska beslut, särskilt överskottsutgifter, men i sanning var de svårigheter de upplevde inte bara resultatet av beslut som fattades i Aten, Lissabon eller Madrid. De var också följden av en politik som Berlin utformat för att utöka tysk tillverkning. Denna politik överfördes via Berlins handels- och kapitalkonto till dess EU-partner, vilket fick dem att förlora tillverkning samtidigt som de tvingades göra avvägningar mellan högre arbetslöshet och högre skulder. Berlin kunde med andra ord använda handeln för att tillgodose sin industripolitik i Tyskland, vilket i sin tur begränsade och styrde politiken i stora delar av EU.
Politiker måste inse att delad handel medför gemensamma begränsningar.
En liknande historia utspelade sig mellan Kina och USA ungefär samtidigt. Mellan 2002 och 2010, när Peking införde negativa realräntor för att städa upp i ett banksystem belastat med dåliga lån, föll hushållens och konsumtionsandelen av Kinas BNP kraftigt – från redan låga 48 procent av BNP i början av seklet till surrealistiska 34 procent 2011. Kinas nationella sparande och överskott var, och överskottet. drivs av utomordentligt billigt kapital.
Men återigen, detta var inte slutet på historien. Den kinesiska ekonomins överskottsbesparingar riktades till största delen in i USA av People’s Bank of China. Banken chockades av den asiatiska finanskrisen 1997, när en plötslig körning på den thailändska baht satte igång en ond valutakris, som skakade regionens banksystem och satte många av deras ekonomier i allvarliga problem. Kina undvek det värsta av det, men People’s Bank – ivriga att skydda den kinesiska ekonomin från framtida sådana händelser – ackumulerade enorma mängder amerikanska statsobligationer för att stärka sina reserver. Genom att hälla pengar i dessa obligationer och tvinga upp dollarns värde i förhållande till yuanen, tvingade Kina också USA att ha motsvarande underskott. Det ledde till förändringar i det sistnämnda landets interna ekonomiska obalanser. Tillverkning läckte utomlands till Kina och amerikanska fabriker stängde produktionslinjer och sparkade arbetare.
USA kunde undvika en topp i arbetslösheten, främst genom att ha större budgetunderskott och låta hushållen låna mer. Men när Kinas andel av den globala tillverkningen ökade, flyttade USA inhemsk ekonomisk produktion bort från tillverkning och till tjänstesektorer. Förenta staterna ändrade alltså strukturen på sin ekonomi och styrde och omformade delvis USA:s sysselsättning och hävstångseffekt, inte för att amerikanerna valde dessa förändringar utan på grund av politik som fattats av beslutsfattare i Peking för att stabilisera Kinas banker.
HANDEL SOM DET ÄR
I en verkligt öppen värld – en utan riktade krediter, inga valutainterventioner, inga restriktioner för handel och kapitalflöden och minimal statlig intervention i produktionen – skulle ett lands obalanser inte överföras så lätt. Istället skulle de tendera att korrigera sig själv när marknadsbestämda växelkurser, kapitalflöden och räntor justerades på ett sätt som vände de interna obalanserna. I denna värld skulle handeln vara i stort sett balanserad, med länder som strävar efter komparativa fördelar och exporterar för att betala för import som maximerar inhemsk välfärd.
Men i den verkliga världen ingriper vissa stora ekonomier aktivt i sina handels- och kapitalkonton och producerar ihållande överskott orsakade av snedvridningar i inhemsk efterfrågan och produktion, medan andra ekonomier inte gör det. Det är därför inte konstigt att det nuvarande handelssystemet är så instabilt. Om vissa länder kan använda ett öppet globalt handelssystem för att överföra ekonomisk huvudvärk till sina handelspartner, kommer de senare så småningom att vända sig mot den befintliga regimen.
För att upprätthålla ett stabilt och rättvist globalt system måste beslutsfattare inse att delad handel medför gemensamma begränsningar. Alla större ekonomier måste acceptera liknande begränsningar för deras förmåga att hantera krediter, valutor och externa konton. Världen måste med andra ord skapa en ny handelsregim som tvingar varje medlem att lösa sina externa obalanser hemma, som ekonomen John Maynard Keynes föreslog i Bretton Woods 1944.
Hittills har länder visat liten aptit för att bilda en sådan koalition. Istället anammar de den typ av ”tiggare-min-granne”-politik som ekonomen Joan Robinson varnade för 1937, när hon förklarade att huvudsyftet med handelsöverskott var att externisera den arbetslöshet som är ett resultat av svag inhemsk efterfrågan. USA, till exempel, arbetar nu aggressivt – om än inte särskilt effektivt, om det växande USA:s handelsunderskott är någon indikation – för att minska sitt handelsunderskott genom att införa tullar. Andra stater svarar med sina egna repressalier.
Debatter om ”frihandel” kan inte skiljas från frågor om suveränitet.
Det finns ett bättre sätt. När handeln används av länder för att utöka sin relativa andel av produktionen, tillåter det enskilda länder att dra nytta av politik som är kollektivt skadlig. Ändå kan balanserad handel vara positivt för den globala tillväxten, förutsatt att den omorganiserar den globala produktionen för att maximera produktionseffektiviteten. Istället för att försöka begränsa handeln genom styckevisa åtgärder, borde USA försöka införa ett system liknande det som Keynes föreslog i Bretton Woods. Washington och dess allierade borde organisera en ny global tullunion som är öppen för alla länder som åtar sig en balanserad handel. Stater skulle kunna gå med i facket genom att gå med på att hålla sina löpande konton hos facket inom ett smalt band. Detta intervall skulle tillåta normala konjunkturvariationer samtidigt som man förhindrar att policydrivna obalanser blir externa.
Tullunionen skulle då balansera handeln med icke-medlemmar genom att anta variabla handelshinder – antingen i form av tullar eller skatter på kapitalflöden – som förhindrar att icke-medlemmars obalanser importeras till tullunionen. Detta skulle inte vara en politisk sanktion, utan snarare en regelbaserad åtgärd bland handelspartner. För att gå med i unionen måste länder gå med på dessa restriktioner.
Principen bakom ett sådant förbund är att vinsterna från handeln är störst när handelsflödena är ömsesidiga och hållbara. Det beror på att ihållande, politiskt utformade överskott – utformade till exempel för att öka ett lands tillverkningsandel genom att undertrycka lönetillväxten – inte maximerar den globala produktionen. De återspeglar istället val av inkomstfördelning och kreditpolitik som minskar den globala efterfrågan samtidigt som kostnaden för den minskade efterfrågan pressar handelspartnerna i form av högre arbetslöshet eller högre skuldsättning.
Debatter om ”frihandel” kan inte skiljas från frågor om suveränitet. För att upprätthålla ett stabilt och rättvist globalt system måste beslutsfattare inse att integration medför gemensamma begränsningar. Länder kan inte insistera på friheten att skapa inhemska obalanser samtidigt som de insisterar på att andra länder absorberar dem. Om inte stora ekonomier accepterar motsvarande begränsningar för deras förmåga att hantera krediter, valutor och externa konton, kommer världen att se återkommande spänningar mellan tiggare och granne, protektionistiska motreaktioner och en fragmenterad handelsorder. Aritmetiken för globala konton garanterar det.