Tidigare denna månad föreslog demokrater i kammaren och senaten resolutioner som syftade till att återhämta kongressen i krigsprocessen och begränsa president Donald Trumps förmåga att fortsätta flygkampanjen mot Iran. Demokraterna gjorde rätt när de insisterade på att, i en konstitutionell demokrati, alla stora nya beslut om en större militär operation borde diskuteras och godkännas först av folkets regeringsgren. Att göra det skulle inte ha uteslutit möjligheten till taktisk överraskning eller innovativa stridskoncept; det skulle helt enkelt ha tillåtit användningen av vissa typer av våld av Förenta staterna i dess konfrontation med den islamiska republiken.
Men demokraternas resolutioner var otillräckliga. De var i själva verket en poäng – en uppmaning till Trump att pausa kampanjen tills kongressen har tid för en mer omfattande debatt och en omröstning om en ordentlig resolution. De antydde inte vad den framtida resolutionen skulle kunna försöka uppnå. Irans kärnkraftsfråga har funnits i mer än två decennier, och den islamiska republiken har utgjort en bredare utmaning i 47 år. Demokratiska krav på ett avbrott i bombningen av Iran så att kongressen kan ha en försenad politisk debatt är inte en optimal användning av den lagstiftande församlingens makt; i stället motsvarar de i praktiken att hålla en folkomröstning om Trump. Ännu viktigare, vid denna tidpunkt lämnar resolutionerna USA riktningslösa, fortfarande helt beroende av Trump ensam för att fatta alla nyckelbeslut om krigets framtida förlopp. Den republikanska senatorn Lisa Murkowskis nyligen föreslagna resolution är något bättre men kräver bara samråd och rapportering till kongressen – den syftar inte till att införa välbehövliga parametrar kring framtida amerikansk militär intervention mot Iran.
Ett bättre tillvägagångssätt skulle vara att retroaktivt godkänna Trumps flygkampanj hittills, inklusive dess attacker mot Irans kärnkraftsinfrastruktur, men att förbjuda en storskalig upptrappning som kan involvera markstridsstyrkor och motsätta sig en luftkampanj på obestämd varaktighet med det osannolika målet att utlösa ett regimskifte från luften. Förvisso skulle ett sådant förslag till resolution bara vara en startpunkt för kongressdebatter, att hållas inför den amerikanska allmänheten, vilket är lämpligt när en demokrati överväger de mest djupgående nationella frågorna om krig och fred. Men det skulle vara en utgångspunkt med syfte, grundad i en sund politisk analys, snarare än bara ett vagt uttryck för missnöje med det aktuella händelseförloppet.
INSTÄLLNING AV PARAMETRAR
Många amerikaner kanske hade föredragit att detta krig aldrig startade alls. Men nu när det har gjort det finns det inget att ångra det. Dessutom har varje amerikansk president sedan George W. Bush åberopat sig rätten att bestämma om och när man ska slå Iran för att förhindra att det får ett kärnvapen, utan att erbjuda några garantier för att kongressen skulle ha något att säga till om i beslutet. Trumps val att gå i krig med Iran kan vara optimalt eller inte, men hans åsidosättande av kongressen i processen är varken radikalt eller helt oväntat. Resolutionen bör acceptera denna grundläggande verklighet.
Men som har blivit smärtsamt tydligt de senaste dagarna, är krigets slut troligen långt borta. Trump pendlar mellan en preferens att stoppa fientligheterna snart och en preferens att förändra den iranska regimen genom att framkalla ett folkligt uppror; Israel lutar sig ännu starkare mot det senare målet, hur lovande det än må vara. Några av krigets mål, som att allvarligt sätta tillbaka Irans kärnvapen- och missilprogram och allvarligt skada dess flotta, verkar på god väg att slutföras. Men mer ambitiösa mål – en definitiv lösning av kärnkraftsfrågan, en återöppning av Hormuzsundet och den iranska regeringens kollaps – förblir svårfångade.
För att förverkliga dessa mål kan Trump vara frestad att inleda en markinvasion – och hans uttalade mål om regimändring gör scenariot ganska rimligt, liksom rörelsen in i regionen för många tusentals ytterligare amerikanska soldater. USA har bara uppnått regimförändring genom att sätta trupper på marken (som i Panama 1989 och Irak 2003), genom att arbeta med en stark inhemsk beväpnad allierad (som Northern Alliance i Afghanistan 2001), eller genom att decimera ett fientligt samhälle i flera år genom omfattande krafter i luftvärlden som Japan och andra världskriget. Inget av dessa tillstånd existerar i Iran idag.
Att utesluta en markinvasion genom kongressens resolution skulle inte beröva Trump flera alternativ för begränsade markoperationer som har lagts fram under de senaste dagarna och veckorna. Specifikt skulle ett förbud mot en invasionsstyrka inte utesluta en stor razzia mot Irans kärntekniska anläggningar av amerikanska specialstyrkor. Det skulle inte heller eliminera möjligheten att lägga beslag på Kharg Island, navet i Irans oljeexportverksamhet, eller att etablera en marknärvaro längs Irans kustlinje nära Hormuzsundet. Det är inte klart att något av dessa alternativ är tillrådligt för närvarande, men det är inte kongressens uppgift att utveckla en detaljerad strategi eller att efterlikna presidentens roll som överbefälhavare. Dess uppgift är snarare att sätta breda parametrar för konflikten.
MOT ETT SLUTSPELT
Eftersom en större markkonflikt mot Iran nästan säkert skulle utgöra ett krig enligt artikel 1 i den amerikanska konstitutionen, skulle kongressen ha rätt att döma i frågan. Faktum är att även den nuvarande operationen bör ses som ett krig, med tanke på dess ambitiösa karaktär, vilket kräver kongressens auktorisation. Oavsett om administrationen kallar kampanjen för ett krig eller inte, kan Trump bara strunta i kongressen så länge när han använder militärt våld utomlands. 1973 års krigsmaktsresolution ger USA:s president ett fönster på 60 till 90 dagar för att genomföra stora militära operationer utan kongressens godkännande. Den nuvarande verksamheten är redan nästan halvvägs till den punkten.
En kongressresolution av den typ som föreslås här skulle ha flera materiella fördelar. Det skulle förhindra en eventuell större eskalering utan att kompromissa med strävan efter uppnåbara och önskvärda mål, samtidigt som Trump höll fast vid sina tidigare löften om att undvika militära träsk. (Iran är ett land med nästan 100 miljoner människor, tre gånger så många som Iraks eller Afghanistans befolkning.) Det skulle också minska risken för att urholka USA:s militära beredskap för andra potentiella konflikter och försvaga avskräckningen i Europa och Asien-Stillahavsområdet.
Utöver det kan resolutionen förbättra chanserna att avveckla kriget inom några veckor, vilket förhindrar en långvarig global energikris. Ett sådant tillvägagångssätt skulle ha bred uppbackning av den amerikanska allmänheten och sannolikt locka till sig avsevärt republikanskt stöd i kongressen. Slutligen skulle det återinföra kongressen i verksamheten att delta i beslut i allvarliga nationella frågor om krig och fred samtidigt som det skulle tillåta Trump att göra anspråk på framgång i denna militära operation mätt mot vissa uttalade mål, särskilt den allvarliga försvagningen av Irans kärnvapen- och missilstyrkor.
Om kongressen så önskade skulle den kunna bifoga denna resolution till den tilläggsbudgetresolution som Pentagon sannolikt kommer att skicka till Capitol Hill inom några dagar. Enligt presskonton kan den begäran uppgå till 200 miljarder dollar, för ett krig som förmodligen redan har kostat runt 30 miljarder dollar. Istället för att godkänna hela 200 miljarder dollar (vilket implicit skulle välsigna en förlängning eller eskalering av konflikten), kan kongressen godkänna 60 till 75 miljarder dollar. Det skulle räcka för att fortsätta verksamheten i ungefär den nuvarande omfattningen under april och in i maj. Trump skulle då behöva återkomma med en begäran – och en motivering – för ytterligare en resolution och ytterligare finansiering, om det skulle behövas, om kriget skulle fortsätta efter den punkten.
Det är beklagligt att Trump genomförde en stor militär operation utan att först rådfråga kongressen. Men han har gott om sällskap i detta avseende och dessutom finns det ingen återvändo. Demokrater och andra kritiker av Trump borde utveckla ett framtidsinriktat politiskt alternativ snarare än att bara ompröva beslut som redan har fattats.