Risken för kärnvapenkrig är den högsta den har varit sedan det kalla krigets slut. Orsaken ligger främst i Rysslands pågående kärnvapenhot och övningar mitt i konflikten i Ukraina, men inte enbart med Ryssland. Spänningar i Mellanöstern kan sporra Iran att påskynda sin misstänkta jakt på ett kärnvapenprogram. Nordkorea fortsätter att modernisera och utöka sin kärnvapenarsenal. Och om Donald Trump vinner en andra mandatperiod kan USA också återgå till kärnvapenprov, som Trumps tidigare nationella säkerhetsrådgivare Robert O’Brien föreslog i Utrikesfrågor i sommar.
Tillsammans utgör denna utveckling en utmaning för de institutioner, regler och tabun som har förhindrat användningen av kärnvapen sedan bombningarna av Hiroshima och Nagasaki 1945. Men urholkningen av denna kärnvapenordning sker inte isolerat. Autokratiska ledare – främst i Kina, Iran, Nordkorea och Ryssland – samarbetar ofta som en del av en strävan att undergräva den existerande internationella ordningen, utmanar normer relaterade till mänskliga rättigheter, internationella gränser och i allt högre grad kärnvapen. Trots framgången med globala diplomatiska ansträngningar att etablera normer kring användningen av kärnvapen, kan världen inte längre anta att kärnvapen inte kommer att användas i en konventionell konflikt.
KÄRNNEJSTILL
Normer är i huvudsak trafikregler. De kan förkroppsligas av institutioner, såsom 1968 års icke-spridningsavtal för kärnvapen (NPT) och 1997 års överenskommelse om förbud mot kärnvapenprov (CTBT) när det gäller kärnvapen. Men som en ”standard för lämpligt beteende” är normer inte alltid konkreta. I kärnvapenordningen kan normer hindra stater från att använda kärnvapen genom begränsningsmekanismer; det så kallade kärnvapentabut bygger på det utbredda moraliska och politiska förkastandet av kärnvapen för att motverka deras användning. Normer kan också tvinga stater att följa sina fördragsåtaganden genom föreskrivande mekanismer.
Vid det här laget har de flesta stater lovat att inte bygga eller testa kärnvapen. Normer mot kärnvapenanvändning, spridning och testning är väl etablerade men har historiskt sett ifrågasatts, särskilt normen mot kärnvapenprovning. I en nyligen genomförd studie fann vi att dessa normer, som har funnits stadigt sedan mitten av nittonhundratalet, i allt högre grad utmanas av en handfull aktörer. En särskild sårbarhet är normernas sammanlänkning: om en norm, som den mot kärnvapenprovning, kränks, kan även andra normer, inklusive icke-användning och icke-spridning, bli hotade. Således kan ett förkastande av en kärnkraftsnorm sporra till ett förkastande av hela kärnkraftsordningen.
I de senaste årens försämrade säkerhetsmiljö har internationella ledare och kärnkraftsexperter föreslagit att alla tre normerna skulle kunna utmanas ytterligare. I oktober 2022 uppskattade den amerikanska underrättelsetjänsten att risken för kärnkraftsanvändning i Ukraina skulle kunna stiga till 50 procent – i praktiken ett myntkast. Robert Floyd, CTBT:s verkställande sekreterare, sa att ”framsteg riskerar att rivas upp utan ett juridiskt bindande förbud mot kärnvapenprov”. Även om majoriteten av staterna (187) är undertecknare av CTBT och följer normen mot kärnvapenprov, har fördraget ännu inte trätt i kraft eftersom vissa kärnvapenkapabla stater ännu inte har ratificerat det på grund av strategiska och tekniska problem, inklusive farhågor för att det kommer att bli svårt att verifiera efterlevnaden och att vissa undertecknare kanske inte följer villkoren i fördraget.
Om kärnkraftsnormerna fortsätter att bryta ner kan världen bli en mycket farligare plats. Mer frekventa kärnvapenprov kan till exempel ha förödande humanitära och miljömässiga resultat. För en glimt av sådana effekter, kom ihåg att ett amerikanskt test 1954 av ett högavkastande kärnvapen på Bikini-atollen på Marshallöarna förångade tre öar, förorenade ytterligare 15 och orsakade utvecklingen av sköldkörteltumörer bland befolkningen. Mitt i ett växande antal regionala konflikter kan konsekvenserna av en värld utan kärnvapentabu och ingen norm mot användning av kärnvapen bli ännu mer katastrofala.
ARBETA I KONSERT
Det växande utbudet av aktörer som bestrider den internationella ordningen gör bevarandet av normer kring kärnvapen desto viktigare. Sedan 2014 har Kinas president Xi Jinping insisterat på att Kina under hans ledning tävlar om den internationella ordningens framtid och utmanar de allianser, institutioner och principer som USA länge har förlitat sig på för att forma det internationella systemet. För ett decennium sedan efterlyste också Rysslands president Vladimir Putin en ny världsordning mer anpassad till Rysslands intressen. I augusti 2024 undertecknade han ett dekret om att ”ge hjälp till alla utlänningar som vill fly de nyliberala ideal som förs fram i deras länder och flytta till Ryssland.” Kina, Iran, Nordkorea och Ryssland möjliggör alltmer varandra i en ”omvälvningsaxel”, som Andrea Kendall-Taylor och Richard Fontaine hävdade i Utrikesfrågordär ”det växande samarbetet mellan (de fyra länderna) underblåses av deras delade motstånd mot den västdominerade globala ordningen, en motsättning som bottnar i deras övertygelse om att det systemet inte ger dem den status eller handlingsfrihet de förtjänar.”
Dessa fyra makter är angelägna om att bestrida alla tre stora kärnkraftsnormer. De förlitar sig på kärnvapen – och spöket för dessa vapen – för att uppnå sina regionala och strategiska mål. Och alla är villiga att undergräva kärnvapenordern för att göra det. Ryssland och Nordkorea har båda hotat att använda kärnvapen de senaste åren. Putin uttalade i februari 2024 att västerländska nationer ”måste inse att vi (Ryssland) också har vapen som kan träffa mål på deras territorium.” Nordkoreas ledare Kim Jong Un har också upprepade gånger hotat att använda kärnvapen i förebyggande syfte. Kina utökar snabbt sin kärnvapenarsenal samtidigt som de motsätter sig förhandlingar om vapenkontroll. Iran har bestridit normen mot kärnvapenspridning, utvecklat nyckelkomponenter för ett kärnvapenprogram som motsäger Teherans påståenden om fredliga avsikter och som har varit svårare att stävja sedan USA:s tillbakadragande 2018 från kärnvapenavtalet som syftade till att begränsa Irans vapenprogram. i utbyte mot sanktionslättnader. Nordkorea avvisade också begränsningar mot spridning genom sitt tillbakadragande från NPT 2003 och dess efterföljande utveckling av kärnvapen och missilteknik, dess kärnvapenprov och dess trots mot internationella sanktioner.
Länderna utmanar mest samstämmigt normen mot kärnvapenprov, den svagaste av alla kärnkraftsnormer. Det mest uppenbara brottet mot de tre normerna nyligen inträffade med Nordkoreas test 2017 av vad som misstänks ha varit ett termonukleärt vapen. Mindre flagrant men fortfarande relevant är dess pågående hot om att testa igen. Dessa åtgärder har inte bara visat upp framsteg i Nordkoreas kärnkraftskapacitet utan också utmanat det globala samförståndet mot kärnvapenprov. Ryssland har indikerat en villighet att återuppta kärnvapenproven mitt i ökade geopolitiska spänningar. Ett återupptagande av kärnvapenprov, särskilt av en annan stat än Nordkorea, som allmänt betraktas som en paria, skulle undergräva normen och ge upphov till oro för en ny kapprustning. Och allt detta kärnsabelras ökar risken för att ett konventionellt krig blossar upp i en kärnvapenkonflikt.
Det är värt att notera att auktoritärer inte är de enda som har utmanat kärnkraftsnormer. USA bröt med globala normer när de misslyckades med att ratificera CTBT 1999, liksom sydkoreanska politiska rådgivare när de föreslog att Sydkorea skulle utveckla ett oberoende kärnvapenprogram.
PÅ BRINKEN
Kärnvapenordningen är i fara, och inget land kan upprätthålla den ensam. Förenta staterna bör därför prioritera två uppsättningar internationella partnerskap som skulle kunna upprätthålla kärnkraftsnormer i denna sammanlänkade miljö. För det första måste Washington utöka sina relationer med länder i den globala södern, av vilka många skulle vara redo partner för att utmana oförsonlighet och normkonflikter. Länder som Mexiko har faktiskt uttryckt oro över den senaste tidens urholkning av kärnvapenordningen, inklusive riskerna med kärnvapenanvändning och kärnvapenens ökande framträdande karaktär. Både Xi och Indiens premiärminister Narendra Modi har försökt begränsa Putin och påminner den ryske presidenten om att användningen av kärnvapen i kriget i Ukraina skulle vara oacceptabelt.
Hoten mot kärnkraftsordningen erbjuder en möjlighet till konsensusskapande. Länder bör eftersträva mer regionalt engagemang och dialog och utveckla bättre förståelse för olika perspektiv på kärnvapen. Kärnvapenstater ser till exempel kärnvapen som väsentliga för sin egen säkerhet, men många stater som inte har dessa vapen ser dem som grundläggande hot mot den globala freden och förespråkar istället total nedrustning. Att bygga konsensus kan kräva obekväma samtal om farhågor om att USA inte uppfyller sitt eget ansvar gentemot kärnvapenordern – det är bland en handfull stater som har undertecknat CTBT men har misslyckats med att ratificera fördraget. Ändå bör ett mål med dessa dialoger vara att visa att inte alla stater som har kärnvapen är likadana, och de bör inte behandlas som en monolit i internationell diplomati. Många icke-kärnkraftsstater skyller lika mycket på alla kärnkraftsinnehavare för urholkningen av kärnkraftsnormer utan att uppmärksamma de mest riskfyllda beteenden, som Rysslands kärnsabelras i Ukraina. Att hantera kärnkraftsstater individuellt kan hjälpa till att isolera ansvarsfulla beteenden från oansvarigt beteende och skräddarsy trycket på de stater som aktivt motsätter sig kärnvapenordningen.
En andra prioritet bör vara att stärka partnerskap med USA:s allierade i Nato och i Indo-Stillahavsområdet för att upprätthålla befintliga kärnkraftsnormer. En särskild utmaning kommer dock att vara att åtgärder för att stärka en norm indirekt kan försvaga andra. Till exempel kan ett kärnvapenavskräckande medel mot eskalering stärka normerna för icke-användning och icke-spridning, eftersom ökad säkerhet skulle minska behovet av icke-nukleära makter att utveckla oberoende kärnkraftskapacitet. Samtidigt skulle det kunna utgöra hinder för långsiktig vapenkontroll och nedrustning genom att öka kärnvapenens framträdande och upplevda värde. Av denna anledning bör USA och dess partners anamma en tvåspårig strategi, som stöder avskräckning – såsom genom nyliga uttalanden från tjänstemän från Biden-administrationen som indikerar att USA kan behöva utöka sina planer för nukleär modernisering – samtidigt som de utforskar kreativitet lösningar för kärnteknisk riskminskning och normförstärkning. Till exempel skulle USA kunna uppmuntra Japan – det enda landet som har upplevt förödelsen av kärnvapen i krig – att underlätta dialogen mellan kärnvapenbeväpnade stater och icke-nukleära stater i syfte att bevara normerna.
USA måste fortsätta att investera i sina allianser, utöka sitt engagemang för avskräckning och engagera sig i en ärlig dialog med både nukleära och icke-nukleära stater, vilket gör det klart vad som är insatsen om den nuvarande nedgången fortsätter. Kärnvapenordningen håller på att bryta ner tyst och ett brott i bara en av dess pelare kan katastrofalt undergräva dem alla.