De USA-ledda samtalen för att avsluta kriget i Ukraina har lagts på is. Trump-administrationens fokus på Iran kan vara den närmaste orsaken, men det är inte den underliggande orsaken. I själva verket hade förhandlingarna redan avstannat på grund av ett allvarligare problem: hur USA har strukturerat fredsprocessen.
Hittills har Trump-administrationen koncentrerat samtalen kring en kärnaffär. För att få ett slut på kriget kommer Ukraina att avstå mer av sin mark till Ryssland – närmare bestämt de nästan 20 procent av Donbas Kiev som fortfarande kontrollerar – i utbyte mot säkerhetsåtaganden från USA och Europa. ”Amerikanerna är beredda att slutföra (säkerhets)garantier på en hög nivå när Ukraina är redo att dra sig ur Donbas”, sade Ukrainas president Volodymyr Zelensky i en intervju i mars. Eller, enligt USA:s vicepresident JD Vances formulering, ”ryssarna vill ha vissa delar av territoriet, av vilka de flesta har ockuperat men några som de inte har. Så det är egentligen där köttet av förhandlingen är. Ukrainarna vill ha säkerhetsgarantier, ryssarna vill ha en viss mängd territorium.”
Administrationen gör rätt i att söka ett förhandlat slut på striderna. Kriget mellan Ryssland och Ukraina har varit oerhört destruktivt, först och främst för ukrainare men också för regional och internationell säkerhet, för global ekonomisk tillväxt och för amerikanska och allierade militära lager. Ändå har det inte fungerat att strukturera ett fredsavtal kring mark för säkerhetsgarantier och det kommer sannolikt inte att fungera i framtiden. Detta tillvägagångssätt överdriver territoriets betydelse för Ryssland och betydelsen av västerländska försäkringar för Ukraina. Och den försummar att ta itu med den viktigaste utmaningen för att få ett slut på alla krig, vilket är vad statsvetare kallar problemet med trovärdiga engagemang: att övertyga en krigsman om att dess fiende verkligen kommer att åta sig fred.
För att övervinna det hindret kommer amerikanska förhandlare att behöva ta ett annat tillvägagångssätt och söka ett mer omfattande arrangemang, ett som tar itu med problemet med trovärdiga engagemang. Det betyder att en slutlig överenskommelse måste ge Ukraina medel att försvara sig och avskräcka en eventuell framtida invasion samtidigt som Ryssland försäkras om att Kiev inte kommer att vara ett strandhuvud för Nato och endast kommer att försöka återställa dess territoriella integritet med icke-militära medel. Och det innebär att man behandlar förhandlingar inte som ett byte av mark för säkerhetsgarantier utan som grunden för stabila – om än fientliga – relationer mellan Ryssland och Ukraina och så småningom Ryssland och Nato.
Även detta omfattande tillvägagångssätt kanske inte fungerar. Det är möjligt att Kreml kommer att stanna vid inget mindre än att underkuva hela Ukraina. Men att strukturera en överenskommelse kring parternas kärnsäkerhetsfrågor ger åtminstone en verklig chans att övervinna varje stats underliggande hotuppfattningar och därmed uppnå en varaktig fred.
RÄDDA OCH AVAT
På ytan verkar Trump-administrationens beslut att utforma bosättningssamtal kring en handel med territorium för säkerhetsgarantier som en smart lösning på ett långvarigt krig. Rysslands president Vladimir Putin har krävt resten av Donbas som en förutsättning för vapenvila. Ukraina har upprepade gånger sagt att meningsfulla säkerhetsgarantier är avgörande för alla uppgörelser. I teorin är alltså en affär med land för garantier en enkel väg till fred.
Men detta tillvägagångssätt har inte fungerat. För att förstå varför, överväg först hur Kreml ser på det. Förvisso har frågan om territorium ökat i betydelse för Moskva under krigets gång, eftersom tusentals ryska trupper har dött när de försökt ta bitar av Ukrainas öster. Men ockupationen av hela Donbas är verkligen inte en tillräcklig förutsättning för fred. Innan Moskva slutar slåss vill Moskva lösa de bredare säkerhetsproblem som dess ledare konsekvent har uttryckt – nämligen att Ukraina kommer att bli en framåtriktad bas för Nato eller att Kiev kommer att försöka återta sitt territorium med våld – och full kontroll över Donbas kommer inte att ta itu med dessa farhågor. Att äga regionen skulle till exempel inte begränsa Ukrainas framtida militära kapacitet, inklusive dess fortsatta förvärv av avancerade västerländska system. Det skulle inte hindra Kiev från att gå med i västerländska allianser. Och det skulle inte hindra Ukraina från att ta emot NATO-styrkor.
Faktum är att de säkerhetsgarantier som för närvarande diskuteras faktiskt skulle kunna leda till utplacering av Nato-trupper på ukrainsk mark. Enligt flera pressrapporter skulle de försäkringar som Kiev diskuterar med sina västerländska partner resultera i en ”koalition av de villiga”, ledd av Frankrike och Storbritannien, som sänder ut styrkor till Ukraina efter en vapenvila och i Europa som stödjer en ukrainsk militär på 800 000 personer i fredstid. Detta resultat skulle i slutändan öka Rysslands upplevda osäkerhet, oavsett hur mycket mark Moskva får på köpet.
Handeln med territorium för amerikanska eller europeiska säkerhetsgarantier kommer sannolikt inte heller att minska ukrainska osäkerheter. Till att börja med kommer att offra resten av Donbas objektivt göra Ukraina mindre motståndskraftigt mot framtida attacker. Landet har ägnat flera år åt att kraftigt befästa stadsområdena i den smala remsan av Donbas territorium som det fortfarande befäster, till den punkt där militäranalytiker nu kallar det ”fästningsbältet”. Remsan har därmed blivit väsentlig för att skydda den i stort sett platta stäppterrängen i dess västerläge. Även om verksamhet i dessa öppna områden skulle ge sina egna utmaningar för Ryssland, inklusive ökad sårbarhet för drönareattacker, skulle överlämnandet av resten av Donbas fortfarande lämna resten av landet mer utsatt och därmed sårbart för erövring.
Västerländska säkerhetsgarantier skulle kunna kompensera för denna sårbarhet om de verkligen säkerställde att Nato skulle gå in i kampen om Ryssland skulle attackera igen. Men USA och Europa kan inte på ett trovärdigt sätt erbjuda sådana försäkringar. Ukrainska tjänstemän har trots allt ingen anledning att tro att dessa länder kommer att vara villiga att gå in i ett framtida krig med Ryssland när de inte kämpar nu. Om Kiev går med på formeln som diskuteras, skulle den därmed ge upp värdefull defensiv terräng och sluta få lite tillbaka.
PÅ DEFENSIVEN
Om amerikanska tjänstemän vill avsluta det långa, blodiga kriget mellan Ryssland och Ukraina, måste de sluta förankra processen på en smal formel för land-för-garantier. Istället måste de anta ett heltäckande tillvägagångssätt som gör att både Moskva och Ukraina kan ha förtroende för sin långsiktiga säkerhet och som kartlägger en kurs mot en mindre fientlig och mer hållbar relation.
Ett sådant tillvägagångssätt kräver att alla berörda parter möts vid samma bord. Hittills har förhandlingarna pågått längs flera diskreta spår. Ukraina och USA har träffats bilateralt och ofta under de senaste månaderna, ibland med européerna inkluderade. Europa och Ukraina har också haft egna samråd. Och amerikanska förhandlare har träffat ryska representanter, inklusive Putin själv, minst ett dussin gånger. Men det har bara hållits ett fåtal möten som involverat Ryssland, Ukraina och USA – och inga där européerna också var närvarande. Detta har visat sig kaotiskt och kontraproduktivt. Det har ökat risken för missförstånd och gjort det svårt att identifiera termer som kan vinna inköp från alla intressenter. Att identifiera kompromisser som alla parter kan acceptera kräver att man testar olika förslag och upprepar deras villkor, en process som bäst uppnås genom direkt dialog, inte asynkrona diskussioner.
När de väl har samlats kan Ryssland, Ukraina, USA och Europa börja identifiera affärer som kan göra fred uppnåelig och varaktig. Som en del av en framtida överenskommelse kan Ukraina till exempel formellt lova att inte gå med i någon militär allians, gå med på permanent alliansfri status och deklarera självbestämda tak för sina styrkor på nivåer som inte begränsar dess defensiva förmåga men som begränsar dess offensiva. Genom att göra dessa åtaganden skulle Kiev trovärdigt signalera att landet försöker militärt försvara bara de områden som fortfarande är under dess kontroll. Den skulle fortfarande bestrida den ryska ockupationen, men bara med fredliga medel.
Vissa kanske fruktar att dessa eftergifter skulle göra Ukraina sårbart för ryska attacker, men dessa farhågor är obefogade. Även om Kiev hade råd med det skulle en massiv militär militär i alla fall vara onödig i fredstid. Med en strategi som förlitar sig på befästningar, drönare, minor och tillräckliga lager av luftförsvar och artilleri skulle Ukraina bara behöva en armé av blygsam storlek för att göra en framtida invasion för kostsam för Kreml att genomföra. Och Kiev skulle vara fri att fortsätta utveckla sin försvarsindustriella bas och att ta emot långsiktigt västerländskt militärt bistånd när det gäller de vapen som behövs för en defensiv strategi, inklusive kortdistans precisionsammunition.
Att offra resten av Donbas kommer objektivt att göra Ukraina mindre motståndskraftigt.
I utbyte bör Moskva anta gränser för sin utplacering av styrkor, missiler och tunga vapen nära ukrainskt territorium och i delar av Ukraina som det har ockuperat. Båda sidor kunde lova att inte ta emot utländska styrkor på deras territorium. För Ryssland kan sådana villkor vara acceptabla eftersom ett formellt alliansfritt och defensivt beväpnat Kiev inte skulle utgöra den typ av akut hot som skulle kräva att offensiv militär kapacitet placeras nära frontlinjen. För Ukraina skulle restriktioner för ryska utplaceringar ge garantier om att Moskva inte planerar en ny invasion, eller åtminstone säkerställa att Kiev har riklig varning innan någon framtida aggression inträffar.
USA och Europa skulle spela en viktig roll för att se till att både Moskva och Kiev tror att varje affär kommer att hålla genom att erbjuda dem försäkringar och göra dessa försäkringar villkorade av deras anslutning till avtalet. För Ryssland kan USA och några andra NATO-medlemmar erbjuda ett formellt och juridiskt bindande åtagande – kanske i form av en resolution från FN:s säkerhetsråd – att de skulle lägga in sitt veto mot ansträngningarna att utvidga alliansen österut så länge som Ryssland inte återinvaderar Ukraina. Detta löfte skulle också utgöra ett första steg mot en mer stabil relation mellan Ryssland och Nato. Dessutom skulle USA och dess allierade uttryckligen kunna utesluta långdistansmissiler och stridsflygplan tillverkade av USA och Europa, de mest akuta källorna till rysk neuralgi, i deras fredstida bistånd till Ukraina.
För att försäkra Ukraina kan USA och dess europeiska allierade göra juridiskt bindande åtaganden att tillhandahålla militärt bistånd, inklusive luftförsvar, artilleriraketer och annan precisionsammunition med kort räckvidd, enligt en fastställd tidslinje. De skulle också kunna lova att bygga lager av både dessa och mer kraftfulla vapen utanför Ukraina, så att de kan öka försörjningen i händelse av återkommande aggression. Sådana kodifierade garantier skulle ge Ukraina trovärdiga och konkreta löften om att dess militär kommer att vara bättre beväpnad och beredd att avskräcka förnyat krig och att västerländskt bistånd skulle vara snabbare och mer omfattande – och mindre utsatt för politiska växlingar – än vad det har varit tidigare. Sådana garantier skulle säkerligen lämna Ukraina bättre ställt än expansiva löften om direkt militärt stöd, som Kiev inte kan lita på och Moskva inte kommer att acceptera.
Att förhandla fram den här typen av multilaterala paket kommer att vara extremt svårt och tidskrävande, särskilt med tanke på de komplexa hotuppfattningar, djupa förbittringar och decennier långa tvister som är involverade. Det finns ingen garanti för att USA och dess partners skulle lyckas. Andra svåra frågor måste också hashas ut innan en slutlig uppgörelse nås. Dessutom är det möjligt att Putin är ointresserad av någon affär och kommer att acceptera inget mindre än kontroll över hela Ukraina. Det är också möjligt att ryssarna och ukrainarna efter fyra år av fruktansvärt krig är för misstroende för att ha den här typen av kompromisser. Men det finns ingen enkel, land-för-garanti genväg för att avsluta detta krig.