Bland de mest komplexa utrikespolitiska utmaningarna som den nya amerikanska administrationen står inför är situationen i Venezuela. Under de senaste 12 åren har Venezuela övergått från en bräcklig demokrati till en förankrad auktoritär regim, och upplevt en av de allvarligaste ekonomiska kollapserna och migrationskriserna i modern historia utanför krigstid. Och de senaste åren har dessa problem i allt högre grad påverkat USA. Under de senaste fem åren har amerikanska myndigheter gripit mer än 900 000 venezuelaner som försökt ta sig över den södra gränsen.
(Lea la version de este artículo en español aquí.)
Många förväntar sig att Donald Trumps presidentskap kommer att innebära återkomsten av det maximala trycket till Venezuela som definierade hans första mandatperiod, när Washington införde omfattande oljesanktioner och finansiella sanktioner, stöttade ansträngningar för ett väpnat uppror och till och med lade upp möjligheten till direkta militära åtgärder. Vid ett möte i Florida bara tre dagar före valet, hävdade senator Marco Rubio, Trumps nominerade till utrikesminister, att under den nya administrationen kommer vi att ha en helt annan position, mycket tuffare och mycket tydligare, inte bara i Venezuela, men också på Kuba och Nicaragua.” Rubio har bidragit till lagstiftning för att kodifiera sanktioner mot Venezuela, vilket villkorar eventuella sanktionslättnader och diplomatiskt erkännande på att Venezuelas president Nicolás Maduro avstår från makten och en oppositionsledd övergång.
Men en återgång till den misslyckade strategin med maximalt tryck från den nya administrationen skulle vara ett allvarligt misstag. Sanktioner är sällan effektiva för att åstadkomma ett regimskifte, och Venezuela är inget undantag. Långt ifrån att destabilisera Maduro, har amerikanska sanktioner hjälpt honom att konsolidera kontrollen, ökat maktasymmetrin mellan statens apparat och ett fattigt och försvagat civilsamhälle. Mer än sju miljoner venezuelaner har flytt landet sedan 2014, och en fördubbling av trycket kan ytterligare försämra levnadsvillkoren för de kvarvarande. Maximalt tryck kommer därför att motverka Washingtons ansträngningar att minska irreguljär migration och säkerställa en stabil energiförsörjning.
USA bör fortsätta att fördöma Maduros auktoritära regering för dess kränkningar av mänskliga rättigheter och nedmontering av demokratiska institutioner. Men Trump och hans administration bör anta en strategi för riktat engagemang med Venezuelas myndigheter. En sådan strategi skulle prioritera att bibehålla eller stärka ekonomiska och diplomatiska kopplingar mellan USA och Venezuela – de typer av förbindelser som kan ge intressenter som är engagerade i att främja en demokratisk övergång. Den första prioriteringen av USA:s politik bör vara att lindra lidandet för venezuelaner, med insikt om att breda ekonomiska sanktioner har förvärrat det lidandet. Där det är möjligt bör Washington utnyttja engagemanget – inklusive den gradvisa lättnaden av sanktionerna – för att uppmuntra förbättringar av mänskliga rättigheter och politiska friheter. Denna strategi med riktat engagemang erbjuder en väg att omedelbart förbättra förhållandena i Venezuela samtidigt som utsikterna för en demokratisk övergång på medellång till lång sikt förbättras.
SANKTIONSKATASTROF
Från 2017 till 2022 införde USA några av de hårdaste sanktionerna mot Venezuela som det har tagit ut mot något land. Trump-administrationen stoppade all handel med Venezuelas statsägda olje-, guld- och banksektorer (transaktioner med privata banker var fortfarande tillåtna) och blockerade den nationella regeringen och oljeindustrin från att låna, omstrukturera skulder eller ta emot utdelningar från dess offshore-dotterbolag ( som Citgo). 2019 överlämnade Washington kontrollen över Venezuelas utländska tillgångar till den USA-erkända oppositionen, ledd av Juan Guaidó, och blockerade landets tillgång till internationella reserver, inklusive särskilda dragningsrätter i Internationella valutafonden.
Den första Trump-administrationen införde också sekundära sanktioner, som hindrade Venezuela från att sälja olja utomlands genom att rikta in sig på utländska företag och fartyg som är involverade i dess oljehandel. Mellan 2019 och 2021 sanktionerades 47 fartyg och 12 företag för att ha hjälpt till med Venezuelas oljeexport. (Däremot, trots liknande USA:s sanktioner mot rysk olja idag, icke-amerikanska tankfartyg kan fortfarande sälja rysk olja för 60 dollar per fat utan att själva bli sanktionerade.)
Detta tryck har förvärrat Venezuelas ekonomiska kris. Landets minskning av inkomsterna per capita började 2013 på grund av allvarliga makroekonomiska obalanser som skapats av år av populistisk politik. Men från och med 2017 försämrade sanktionerna ekonomin avsevärt genom att Venezuelas tillgång till viktiga olje- och finansmarknader bröts, vilket ledde till en kraftig nedgång i oljeproduktionen. Sanktioner bidrog avsevärt till minskad oljeproduktion, import och produktivitet; utan dem skulle Venezuelas ekonomi ha börjat återhämta sig när oljepriserna steg 2017. Sanktionerna stod för cirka 52 procent av Venezuelas ekonomiska sammandragning mellan 2012 och 2020. Utan sanktioner skulle Venezuela fortfarande ha stått inför en allvarlig kris, med inkomster per capita som sjönk med 34 procent. Med sanktioner minskade dock BNP per capita med extraordinära 71 procent – motsvarande nästan tre på varandra följande stora depressioner.
Venezuelas migrationskris härrör från denna kollaps i ekonomiska möjligheter. Även om landets kränkningar av de mänskliga rättigheterna är fruktansvärda, är de inte i omfattningen av den etniska rensning, folkmord eller väpnade konflikter som vanligtvis driver på massflykt. Istället har miljontals venezuelaner lämnat för att undkomma en ekonomisk katastrof. Om den amerikanska regeringen återupptar en politik som riktar sig till venezuelanernas försörjning bör det inte bli förvånad när många av de drabbade hamnar utanför dörren.
FÅR AV ENGAGEMANG
År 2022 återupprättade Biden-administrationen kontakten med Maduro-regeringen och följde ett dubbelspår som gradvis lättade på sanktionerna och uppmuntrade förnyade förhandlingar med oppositionen. I november samma år utfärdade det amerikanska finansdepartementet en licens för Chevron – det enda amerikanska oljebolaget med produktionskapacitet i Venezuela – att exportera venezuelansk olja till USA, samtidigt som samtalen återupptogs mellan Maduros regering och dess opposition.
Kritiker hävdade att Biden-administrationen gav Maduro sanktioner lättnad utan att få något i gengäld. Ändå förbiser denna kritik en viktig prestation. I oktober 2023 åtog sig Maduro offentligt att hålla fria och rättvisa presidentval. Även om valet slutade vara minimalt genomskinligt, tillät denna eftergift slutligen oppositionskoalitionen att registrera Edmundo González som en kandidat efter att María Corina Machado, som vunnit oppositionens primärval i oktober 2023, hindrades från att kandidera. Washington uppmuntrade också framgångsrikt oppositionen att överge sina misslyckade valbojkotter och att engagera sig i valprocessen trots att de står inför ojämna villkor.
Dessa beslut bidrog till att bana väg för González att besegra Maduro i presidentvalet den 28 juli med mer än två till en marginal. Oppositionen dokumenterade sin seger med sammanräkningar från landets elektroniska omröstningssystem, vilket gav koalitionen energi och visade sitt breda stöd bland venezuelaner. Även om denna seger inte ledde till omedelbar förändring, då Maduros valråd uppenbart ändrade valresultatet för att utropa Maduro till vinnare, markerade det oppositionens hittills starkaste utmaning mot Maduros auktoritära styre.
Kritiker kan hävda att oppositionens valseger var meningslös eftersom Maduro till slut behöll makten och intensifierade förtrycket. Men en sådan kritik missar den bredare betydelsen av resultatet. Valen spelade en avgörande roll för att vitalisera och legitimera Venezuelas opposition, visa sitt breda folkliga stöd och stärka dess interna sammanhållning. Denna utveckling är väsentliga förutsättningar för varje framgångsrik utmaning mot en förankrad regim. Huruvida dessa vinster kan omvandlas till meningsfulla förändringar kommer att bero på hur realistiska oppositionens mål är och hur väl den utnyttjar sin nyvunna styrka i framtida förhandlingar.
UTOM ISOLERING
En realistisk utrikespolitik gentemot Venezuela måste börja med erkännandet av att Washington har begränsat inflytande över politisk dynamik i auktoritära länder. I en värld där 71 procent av människorna lever under autokratiska regimer är det inte bara meningslöst utan också farligt att rikta in sig på utvalda länder – som Kuba, Iran och Venezuela – för regimbyte. Att peka ut specifika regimer riskerar att alienera allierade, undergräva USA:s moraliska auktoritet och förstärka auktoritära påståenden om att Washington blandar sig i andra länders inrikes angelägenheter. I Venezuela skulle en principiell, pragmatisk strategi – fokuserad på humanitär hjälp och diplomatiskt engagemang – bättre tjäna både USA:s och det venezuelanska folkets intressen.
Trumps administration bör alltså fortsätta lätta på de ekonomiska sanktionerna. Det borde delvis göra det, helt enkelt för att restriktionerna i onödan har sänkt miljoner. Men att förbättra landets levnadsvillkor tjänar också ett politiskt syfte. Ju mer drägligt livet blir för venezuelaner, desto mindre sannolikt är det att de flyr till USA. Att hantera migrationsströmmar från Venezuela kommer också att kräva uthållig kommunikation och samordning med Caracas. Att återöppna USA:s ambassad i Venezuela är därför ett kritiskt steg för att skydda amerikanska intressen också i landet.
En återgång till den misslyckade strategin med maximalt tryck skulle vara ett allvarligt misstag.
Att lätta på sanktionerna kan ge Trump-administrationen en möjlighet att säkra eftergifter för mänskliga rättigheter. Licenser för nya oljeprojekt skulle till exempel kunna villkoras av att intäkter tilldelas internationella organisationer som kan ta itu med Venezuelas humanitära kris. På samma sätt kan Trump-administrationen använda sanktionslättnader för att framkalla politiska reformer. Det borde fungera för att säkra frigivningen av politiska fångar. Den bör förhandla om institutionella förändringar som minskar maktens insatser och skapar utrymme för samexistens mellan Venezuelas politiska fraktioner. Det borde pressa Venezuela att utse nya valmyndigheter och åta sig att bjuda in internationella observatörer till kommande val. Alla dessa tre steg skulle ge avgörande utrymme för valkonkurrens. De är fortfarande den bästa vägen för att främja en demokratisk övergång. (USA bör också arbeta med regionala partner, inklusive Brasilien, Colombia och Mexiko, för att skapa en realistisk politisk uppgörelse.)
Skulle Trump-administrationen anamma en politik med begränsat engagemang skulle den böja sig för verkligheten. Straffpolitik kan tilltala beslutsfattare, men de hör ofta regimer, vilket gör beteendeförändring osannolik. En regering vars ledare fruktar att USA:s åtal kommer att göra allt för att förbli vid makten, inklusive att stjäla val. Strategiskt engagemang, å andra sidan, kan stimulera positiva förändringar och stärka lokala aktörer som stödjer en förhandlingslösning. Statsvetarna Steven Levitsky och Lucan Way har visat att länder med ekonomiska, sociala och institutionella band till väst är mer benägna att demokratisera än de som enbart utsätts för straffåtgärder.
På samma sätt skulle Trump acceptera att när människor blir fattigare i ett auktoritärt land så blir staten starkare, inte svagare. På höjden av den venezuelanska ekonomins sammandragning var en stor del av befolkningen beroende av politiskt betingade regeringsbidrag. Däremot har Venezuelas ekonomiska återhämtning under de senaste fyra åren, delvis på grund av lättnaden av oljesanktionerna, hjälpt till att minska låginkomstväljares beroende av statliga program, vilket gjort dem mindre mottagliga för valutpressning.
Ingen amerikansk administration kan se över Venezuelas politiska system. Men genom att sätta upp uppnåbara mål som tillgodoser omedelbara behov, främjar ekonomisk återhämtning och stöder grundläggande friheter, kan USA hjälpa det venezuelanska folket. En pragmatisk strategi som prioriterar ekonomisk återhämtning och gradvisa politiska framsteg kommer att vara mycket effektivare för att föra Venezuela närmare förändring än en kvävningsstrategi.