I de upprepade cyklerna av konfrontation och avspänning som definierar förbindelserna mellan USA och Kina har en paradox uppstått. De ekonomiska relationerna mellan de två länderna är mer ansträngda än någonsin: i början av oktober, för andra gången på bara sex månader, inledde USA och Kina ett handelskrig, införde oöverkomliga exportrestriktioner och hotade att höja tullarna till tidigare otänkbara nivåer.
Ändå verkar också relationen mellan USA och Kina allt mer motståndskraftig. Även om ledare i både Washington och Peking till synes har ryckt på axlarna över den snabba frikopplingen av världens två största ekonomier, gav den första upptrappningen av handeln i april och maj plats för en period av relativt lugn. Under de senaste tio månaderna och till och med under de två sista åren av Biden-administrationen har relationerna mellan USA och Kina visat tecken på återbalansering. Varje gång en kris har uppstått, som när en kinesisk obemannad höghöjdsballong flög in i det amerikanska luftrummet 2023, har amerikanska och kinesiska ledare försökt att snabbt stabilisera banden, vilket tyder på att världens två största ekonomier fortfarande delar ett strukturellt behov av en i stort sett stadig relation.
Dessa motsägelsefulla trender signalerar att förhållandet mellan USA och Kina kan vara vid en brytpunkt. Varken Washington eller Peking hyser några illusioner om att de två länderna kan återvända till eran före 2017, där ömsesidigt beroende och engagemang, snarare än frikoppling och strategisk konkurrens, var dess avgörande egenskaper. Men kortsiktiga ekonomiska bråk och taktisk manövrering för potentiella affärer bör inte skymma möjligheten att USA och Kina kan gå bortom en era av kontradiktorisk konkurrens mot en mer normal relation – en där de kan samexistera fredligt i ett tillstånd av svala men inte fientliga interaktioner. Mötet mellan USA:s president Donald Trump och den kinesiske ledaren Xi Jinping i veckan i Sydkorea innebär en snäv men viktig möjlighet för USA och Kina att gå in i en ny fas av bilaterala relationer.
AMERIKA VERSUS VÄRLDEN
Möjligheten till en brytpunkt härrör delvis från förändringar i USA:s utrikespolitik. Ur Pekings perspektiv markerade Trumps första mandatperiod början på en period av strategisk konkurrens där USA, som såg Kina som sin allvarligaste motståndare och konkurrent, främst försökte begränsa eller bromsa Kinas ekonomiska och tekniska uppgång. Det var med andra ord USA mot Kina. Under president Joe Biden upprätthöll Washington samma mål men försökte göra det i samförstånd med sina allierade – väst kontra Kina. För strateger och beslutsfattare i Kina trodde både Trump och Biden att amerikanska och kinesiska intressen i grunden stod mot varandra, och därför var det enda alternativet orubblig konkurrens som inte lämnade något utrymme för kompromisser.
Trots att Trump har fortsatt att pressa Kina under sin andra mandatperiod har USA:s utrikespolitik förändrats. Trump har omkalibrerat USA:s ekonomiska och säkerhetsmässiga relationer med hela världen. Hans så kallade Liberation Day-tullar i april var till exempel inriktade på mer än 100 länder, inklusive många amerikanska allierade. Trump-administrationen har upprepade gånger pressat långvariga amerikanska partner i Europa att betala för mer av sin egen säkerhet, även till priset av ansträngande band. Trumps inställning kan inte längre karakteriseras som USA eller dess allierade mot Kina, utan snarare USA mot resten av världen.
Under tidigare epoker hittade USA och Kina sätt att bygga en grund på vilken de två länderna kunde arbeta tillsammans trots sina oenigheter. Under 1970-talet och början av 1980-talet samarbetade de för att motverka Sovjetunionen. Efter den sovjetiska kollapsen och slutet av det kalla kriget främjade Peking och Washington ekonomisk integration och deltog i globaliseringens vinster. Men under det senaste decenniet, när länder har vänt sig bort från globaliseringen, har grunderna för samarbetet mellan USA och Kina urholkats. Men genom att mer fullständigt förkasta helheten av den gamla globaliseringsmodellen – och omorientera sin utrikespolitiska strategi från att bara rikta sig mot Kina – har Trump-administrationen skapat en möjlighet att etablera en ny grund för förbättrade relationer.
EFTER GLOBALISERING
Även om både strateger och beslutsfattare i Washington och Peking tenderar att skylla försämringen av förbindelserna mellan USA och Kina på fientlig politik från andra sidan, är en alternativ förklaring att den gamla modellen för globalisering blev ohållbar. Växande friktion är en funktion av strukturella förändringar lika mycket som enskilda ledare.
Kina steg spektakulärt under den liberala internationalismens era efter kalla kriget ledd av USA. Men genom att förlita sig på en politisk och ekonomisk modell skild från västerländsk liberalism, sträckte Kinas uppgång effektivt den liberala ordningen till dess bristningsgräns. USA hade också stor nytta av en liberal, unipolär värld, men det misslyckades med att ta itu med den dislokation som globaliseringen förde med sig till sin egen ekonomi och samhälle, vilket ledde till intensiv inhemsk motreaktion.
USA håller nu på att demontera det system man byggde och ledde. Många demokrater och republikaner har drivit tillbaka den liberala internationalismen och har istället anammat industripolitik och ekonomisk nationalism. Varken USA eller Kina accepterar nu ekonomisk effektivitet som en motivering för beroende av den andra sidans finansiella system, kritiska varor och avancerade teknologier. Länder kan inte stoppa denna avglobaliseringsprocess. De kan bara anpassa sig till det.
Kinas växande förtroende kan göra den uppgiften lättare. Under de senaste åren har USA infört betydande restriktioner för Kinas utveckling genom exportkontroller av industrier som halvledare. Ändå har Kina fortsatt att uppnå tekniska genombrott. Kinas tillväxttakt har avtagit, men ekonomin fortsätter att expandera. Och Peking har nu hittat sätt att pressa Washington, framför allt genom att kontrollera utbudet av sällsynta jordartsmetaller som många amerikanska industrier är beroende av. Ett självsäkert Kina kan fokusera mer på att genomföra sund ekonomisk politik på hemmaplan och mindre på hur USA:s påtryckningar kan hindra dess mål. Genom att göra det kommer Kina att fortsätta att utvecklas och kan till och med förbättra sin globala ställning i förhållande till USA.
I detta sammanhang har beslutsfattare och strateger i både Kina och USA en sällsynt möjlighet att dämpa sina attityder till varandra. Peking skulle kunna ompröva om USA har för avsikt att motverka Kinas uppgång. Washington skulle kunna omvärdera den dominerande uppfattningen att Kina försöker störta USA:s globala ledarskap. En förändring i berättelserna kommer att hjälpa till att gå förbi den fientlighet som har hindrat de två sidorna från att arbeta mer produktivt tillsammans.
EN ÅTERBALANSERINGSLAG
USA och Kina behöver inte vara vänner, men de måste undvika att vara fiender. En ny typ av relation kräver en ombalansering av hur de två länderna är beroende av varandra. I decennier var deras ekonomiska band asymmetriska: Kina förlitade sig på USA:s monetära och finansiella system, såväl som dess avancerade teknologi, för att finansiera sin tillväxt och tillhandahålla den kunskap som behövdes för att utveckla sin ekonomi. USA var i sin tur beroende av kinesisk tillverkning för att producera billiga varor att konsumera. Det senaste decenniets hårda konkurrens har krossat det gamla mönstret. Trump-administrationen har klargjort att USA inte längre kommer att acceptera ett massivt handelsunderskott med Kina, och kinesiska ledare har uttryckt sin oro över beroendet av amerikanska finansiella och tekniska verktyg. Redan innan handelskriget som bröt ut 2018 hade de två länderna redan börjat frikoppla vissa delar av sina ekonomier.
I ett förhållande som kännetecknas av jämn stabilitet skulle konkurrensen mellan USA och Kina bestå. Men båda länderna skulle behöva reglera konkurrensens intensitet och fastställa tydligare linjer för att avgränsa var deras ekonomier och samhällen ska interagera och var de ska vara oberoende. Storskaliga kinesiska investeringar i USA i till exempel elfordon och batterier skulle göra båda länderna mer lika beroende av varandra i tillverkning, teknik och finans. Men investeringar bör begränsas till vissa sektorer där båda länderna är överens om att samarbete är ömsesidigt fördelaktigt. Denna typ av ömsesidigt beroende är mer stabil – och sannolikt mer hållbar – än en där USA tillhandahåller högvärdiga insatser och Kina producerar lågvärdesproduktion. Båda sidor skulle vara mer benägna att känna att de drar nytta av den ekonomiska relationen och försöka bevara balansen.
Förutsättningarna är mogna för en brytpunkt i förbindelserna mellan USA och Kina.
De två länderna måste också omkalibrera sina geopolitiska relationer i Indo-Stillahavsområdet. Den amerikanska militären genomför rutinmässigt spaningsuppdrag och navigeringsfrihet nära Kinas kustlinje, och insisterar på dess lagliga rätt att göra det och nödvändigheten av att försäkra sina regionala allierade om sina säkerhetsåtaganden. Men dessa handlingar riskerar att provocera fram en farlig konflikt mellan världens två största militärmakter. USA skulle kunna minska de regionala spänningarna genom att minska frekvensen av dessa politiskt provocerande handlingar. Istället skulle USA kunna använda andra tekniska medel, såsom satelliter, för att samla in militär intelligens, vilket skulle minska risken för militära konfrontationer samtidigt som det skulle tillåta landet att upprätthålla sina säkerhetsåtaganden.
Amerikanska och kinesiska ledare kan också minska spänningarna runt Taiwan. Trump-administrationen skulle kunna försäkra Peking om sin ståndpunkt om öns framtid genom att formellt motsätta sig taiwanesiska självständighet. Som svar kan Peking minska frekvensen av militära övningar och öka utbyten över sundet. Om ledarna i Peking tror att det finns hopp om en fredlig återförening, är det mindre brådskande att använda militärt våld för att lösa frågan om Taiwans status. Detta arrangemang ligger i linje med Trumps globala vision om att försöka förmedla fred i områden med långvarig konflikt.
Från 1990-talet fram till i år prioriterade USA en universell syn, medan Kina fokuserade på nationsbyggande. Nu, för första gången på decennier, involverar det USA-kinesiska förhållandet två nationalistiska makter. Trumps uppmaning att ”Make America Great Again” och Xis vision om den ”stora föryngringen av den kinesiska nationen” är båda nationalistiska mål. Sådana nationalistiska visioner är inte nödvändigtvis i konflikt. Istället kan USA och Kina stödja varandras föryngring, eller åtminstone undvika att hindra den andres framsteg mot det målet. Trumps ”America first”-strategi tyder på att detta är möjligt: när USA fokuserar på sig själv i sin utrikespolitik är det ofta mer återhållsamt mot Kina, vilket har varit fallet i Sydkinesiska havet under det första året av Trumps andra mandatperiod.
Varken USA eller Kina kan till fullo smutskasta varandras ekonomi, men varje sida har ekonomiska verktyg som kan orsaka verklig skada om den kontradiktoriska konkurrensen fortsätter okontrollerat. När Trump och Xi går till förhandlingsbordet är förutsättningarna mogna för en brytpunkt i förbindelserna mellan USA och Kina som kan sätta en väg mot en mer stabil och effektiv relation. En sådan kurskorrigering är långt ifrån garanterad. Men det är ett möjligt och värdigt mål.