Under de fyra år som gått sedan Rysslands president Vladimir Putin inledde sin ”särskilda militära operation” har Ukraina och dess utländska anhängare konsekvent formulerat sina mål på språket för territoriell integritet. Under det första året av strider krävde västerländska tjänstemän uttryckligen att den ukrainska suveräniteten skulle återställas över hela dess internationellt erkända territorium, inklusive Krim och den del av Donbas som Ryssland har kontrollerat sedan 2014. Denna teori om segern, som alltid var osannolik, kollapsade efter misslyckandet med Ukrainas motoffensiv 2023. Sedan dess har Ukrainas president Volodymyr Zelensky och de flesta västerländska ledare motvilligt medgett att Ryssland kommer att behålla de facto kontrollen över mycket av det territorium som landet har erövrat. Ändå fortsätter de att kategoriskt avvisa de jure, eller formellt, erkännande av Ukrainas ändrade gränser.
Vägrann att formellt erkänna Rysslands territoriella kontroll vilar på en rad påståenden om karaktären av internationella relationer och den ukrainska nationens öde. Motståndare till rättsligt erkännande hävdar att länders territoriella integritet är en pelare i efterkrigsordningen och att denna princip inte kan äventyras utan att hota stabiliteten i hela det internationella systemet. Territoriella eftergifter, tror man, kommer att uppmuntra angripare (oavsett om Ryssland eller andra). De menar också att laglig överlåtelse av territorium är liktydigt med ukrainsk kapitulation, medan en politik för icke-erkännande bevarar möjligheten att Ukraina så småningom återerövrar förlorat territorium. Vart och ett av dessa argument är felaktigt på sina egna villkor. Mer allmänt döljer reflexiv opposition mot rättsligt erkännande de sätt på vilka ett formellt accepterande av Rysslands vinster på plats skulle kunna öka Ukrainas säkerhet, underlätta återuppbyggnaden efter kriget och bidra till internationell stabilitet.
Som en del av en varaktig fredsuppgörelse ligger det i Ukrainas, Europas och USA:s intresse att dra en ny internationell gräns som ungefär sammanfaller med den slutliga kontrolllinjen. Ett sådant arrangemang skulle kräva att både Ukraina och Ryssland anpassar sina konstitutionella anspråk så att de motsvarar det territorium de faktiskt ockuperar. Medan Ukraina skulle avstå från territorium inom sina internationellt erkända gränser från 1991, skulle Ryssland behöva acceptera en laglig gräns utanför det territorium som landet ensidigt har annekterat. En överenskommelse skulle också tillåta begränsade, ömsesidigt överenskomna justeringar av kontrolllinjen, såväl som en tidsperiod under vilken invånare i de drabbade territorierna fritt kan flytta till den jurisdiktion de själva väljer. Helst skulle den nya gränsen erkännas – och politiskt garanterad – av Rysslands partner i BRICS och Ukrainas främsta internationella anhängare.
FALSKA FÖRUTSÄTTNINGAR
Antagandet att internationell ordning vilar på en stark och konsekvent upprätthållen norm mot territoriell erövring tål inte historisk granskning. Gränser har ändrats upprepade gånger sedan 1945, ofta som ett resultat av erövringar. Som statsvetaren Dan Altman dokumenterar i en studie från 2020 inträffade graden av framgångsrika territoriella erövringar i en högre takt under stora delar av efterkrigstiden än under 1930- och 1940-talen. Det råder ingen brist på exempel. Israel tog Golanhöjderna under sexdagarskriget 1967. Ett decennium senare erövrade Nordvietnam Sydvietnam och Indonesien tog kontrollen över Östtimor. Alla dessa erövringar erkändes inte formellt, men det internationella systemet absorberade dessa förändringar utan att rivas upp, vilket tyder på att normen för territoriell integritet är mer strävande än väsentlig och att den alltid har varit underordnad maktens verkligheter.
I det aktuella fallet har den ukrainska territoriella integriteten redan kränkts. Ryssland har konstitutionellt annekterat Krim, Luhansk, Donetsk, Cherson och Zaporizhzhia. Den kontrollerar för närvarande de två första regionerna helt, tillsammans med betydande delar av de andra tre. Det stämmer att Ryssland drog sig tillbaka från delar av dessa regioner under ukrainskt tryck hösten 2022. Ändå har styrkebalansen förändrats avsevärt sedan dess, där Moskva nu besitter fördelar i både arbetskraft och materiel som Ukraina kämpar för att motverka i takt med att västvärldens stöd avtar. När kriget drar ut på tiden är det mer sannolikt att Ryssland vinner mark än att förlora det. Västvärldens icke-erkännande av rysk territoriell expansion kommer inte att vända verkligheten med ukrainska territoriella förluster.
Inte heller skulle en politik för icke-erkännande på ett meningsfullt sätt begränsa ryskt beteende eller avskräcka angripare någon annanstans. Internationell vägran att erkänna Rysslands kontroll över Krim hindrade inte Putin från att invadera Ukraina i februari 2022. Mer allmänt är handlingar i en del av världen inte starkt kopplade till andra staters beräkningar längre bort. Beslutet att riskera direkta militära åtgärder drivs av upplevda kostnader, kapacitet och strategiska intressen, inte juridiskt prejudikat. Talande nog, även när västerländska och ukrainska tjänstemän kraftfullt har motsatt sig formella förändringar av ukrainskt territorium, har oron för potentiell aggression i regioner som Mellanöstern och Östasien varit fortsatt uttalad. I vilket fall som helst erbjuder Rysslands erfarenhet av Ukraina – fyra år av hård krig som ger vinster långt mindre än vad Kreml hade hoppats på att uppnå – knappast en övertygande modell för blivande revisionister.
Samtidigt lämnar invändningen att rättsligt erkännande skulle innebära ukrainsk kapitulation lite utrymme för seger. Om krigets insatser definieras i territoriella termer, så har Ukraina redan förlorat. Ändå är detta inte det enda sättet att utforma ukrainska och västerländska mål. Omedelbart efter Rysslands fullskaliga invasion var prioriteringen för Ukraina och dess internationella stödjare bevarandet av landets självständighet och suveränitet. Med denna standard har Ukraina redan lyckats. Dessutom har den etablerat nära ekonomiska, politiska och strategiska förbindelser med Europeiska unionen. Sådana band har levererat de långvariga kraven från Ukrainas Euromaidan-demonstranter, som 2013–14 sökte erkännande av deras ”europeiska val”. Att formellt erkänna existensen av en ny internationell gräns mot Ryssland äventyrar inte dessa landvinningar. Faktum är att Ukraina kan ha en bättre chans att ytterligare integreras med väst om landet avsäger sig rättsliga anspråk på territorium som det inte kontrollerar i öst.
Slutligen, Ukrainas förmåga att återta kontrollen över sitt territorium från 1991 beror inte på om den nya gränsen är juridiskt erkänd eller accepterad de facto. En omförhandling är alltid möjlig om och när maktfördelningen ändras. I ett halvt sekel vägrade västvärlden att erkänna Sovjetunionens annektering av Estland, Lettland och Litauen 1940 – en politik som inte gav några resultat – samtidigt som de erkände de andra 12 republikernas sovjetiska status. Till slut fick alla 15 republiker självständighet i fred. I slutändan är det främsta hindret för återställandet av Ukrainas territorium från 1991 Rysslands vägran att avstå från sina territoriella anspråk och sin förmåga att genomdriva dem, inte politiken för erkännande i Kiev och andra europeiska huvudstäder.
DEN SÄKRASTE VÄGEN
Argumenten mot rättsligt erkännande är inte bara ogrundade, utan fallet mot att formellt justera gränsen förbiser de fördelar som kan följa. Flera studier har visat att territoriella tvister, jämfört med andra typer av mellanstatliga meningsskiljaktigheter, har en större sannolikhet att eskalera till väpnad konflikt. Tänk på södra Asien, där Afghanistan, Kina, Indien och Pakistan alla har drabbat samman om ifrågasatt territorium. Även skenbart ”frusna” konflikter, som den mellan Nord- och Sydkorea, förblir starkt militariserade och redo för upptrappning.
Omvänt kan rättsligt erkännande bidra till att minska sannolikheten för framtida konflikter. Europas fredliga efterkrigsordning började till exempel med en betydande omdragning av internationella gränser efter andra världskrigets våld. Postsovjetiska Centralasien ger ett nyare exempel. Liksom Sydasien var denna region splittrad av komplexa territoriella tvister och frekventa gränskonflikter. Sedan 2017 har en rad gränsbosättningar som involverar Kirgizistan, Tadzjikistan och Uzbekistan bidragit till ökad stabilitet och ekonomisk tillväxt i hela området.
I det specifika fallet med Ryssland och Ukraina skulle ett formellt erkännande av en ny internationell gräns sannolikt medföra omedelbara säkerhetsfördelar. En tydligt definierad skiljelinje skulle göra det enklare att fastställa ansvaret för ett återupptagande av fientligheterna. Detta skulle underlätta så kallade snapback-sanktioner mot Ryssland och förnyat militärt stöd till Ukraina vid oprovocerade militära åtgärder från Moskva, vilket stärker avskräckningen. Dessutom kan en ömsesidigt erkänd gräns göra det möjligt för båda sidor att acceptera ömsesidiga tillbakadragande av trupper, vilket minskar sannolikheten för oavsiktlig eskalering. I händelse av att konflikt bryter ut, skulle angriparens utländska partner vara mindre benägna att stödja invasionen om de uttryckligen hade erkänt en ny gräns. Slutligen skulle ett formellt erkännande bidra till att beröva nationalistiska krafter i båda länderna ett nyckelargument för att återuppta striderna och söka ytterligare territoriella förändringar.
Bortom säkerhetsarenan kan en internationellt erkänd rysk-ukrainsk gräns underlätta Ukrainas väg mot ytterligare västerländsk integration och underlätta återuppbyggnaden efter kriget. Ukrainas anslutning till Europeiska unionen kommer under alla omständigheter att bli svårt, men det kommer att bli mycket mer komplicerat om landets östliga gräns förblir odefinierad, instabil och kraftigt militariserad. Gränsöverenskommelser kan också förbättra Ukrainas ekonomiska utsikter efter kriget. Rättssäkerhet över gränser skulle göra landet mer attraktivt för storskaliga privata investeringar, vilket kommer att vara avgörande för återuppbyggnaden. Ihållande tvetydighet skulle däremot avskräcka kapital och låsa in Ukraina i en permanent högriskmiljö.
Det kan vara frestande att upprätthålla illusionen om Ukrainas territoriella integritet, men varje fredsavtal som bevarar en obalans mellan rättsliga anspråk och de facto kontroll kommer att hindra återuppbyggnadsarbetet och öka sannolikheten för förnyad konflikt. Efter fyra år av ett malande krig är den säkraste vägen till en bestående fred en överenskommelse där både Ukraina och Ryssland erkänner verkligheten på plats och avsäger sig juridiska anspråk på territorium som de inte kontrollerar.