Under det senaste decenniet har många faktorer bidragit till försämringen av förbindelserna mellan Kina och Europeiska unionen. Av dessa faktorer förbises ofta Kinas investeringar i strategisk infrastruktur, trots den roll det spelade för att främja ömsesidig misstro och för att få Europa att inta den mycket mer defensiva hållning som man nu har anammat.
Vem minns idag att de två sidorna under sitt toppmöte 2013 i Peking avslutade ett Kina-EU 2020 Agenda för strategiskt samarbete? I efterhand representerade detta dokument toppen av den optimistiska engagemangsstrategi som fortfarande rådde i Europa vid den tiden. Ekonomiskt sett var den högsta prioritet som nämndes att förhandla fram ett investeringsavtal som skulle täcka investeringsskydd och marknadstillträde, presenterat som en föregångare till ett ”djupt och omfattande frihandelsavtal.”
Européer hade länge hoppats att Kina skulle samarbeta i internationella säkerhetsfrågor, men Hu Jintao-Wen Jiabaos (2002-2012) ledning såg förhållandet främst genom handeln, tillgången till EU:s inre marknad och europeisk teknik och investeringar. Därför var det förvånande när Kina gick med på att inkludera en ”freds- och säkerhetspelare” i den bilaterala agendan, som syftar till ett säkert cyberrymden, en stärkt dialog om mänskliga rättigheter och utökade samråd om Afrika, Centralasien, Latinamerika och regioner som gränsar till båda. Europeiska unionen och Kina.
Toppmötet 2013 var det andra mötet mellan Kina och EU sedan Xi Jinping hade tagit den högsta makten i Kina, som högsta ledare för staten, militären och det kinesiska kommunistpartiet. Vissa i Europa trodde optimistiskt (och kortfattat) att slutet på Hu-Wen-eran skulle leda till att åtminstone några av de hinder som hindrade utvecklingen av Kina-EU-partnerskapet undanröjs.
Ändå, med Xi ansvarig, inträffade precis motsatsen: hinder har samlats, vilket leder till växande besvikelse och ömsesidig misstro. På den internationella säkerhetsfronten, efter ett decennium utan något nämnvärt samarbete, trots de goda avsikter som kommunicerades i 2013 års kommuniké, har Kina och Europeiska unionen nu slutat på motsatta sidor av kriget mellan Ryssland och Ukraina, så mycket att vissa i Europa hävdar att Kina bör betraktas som ett hot mot europeisk säkerhet.
Ekonomiskt finns det en växande oro för att EU och Kina kan vara i ett tidigt skede av ett handelskrig, särskilt om USA intensifierar sina handelsåtgärder mot Kina efter presidentvalet i november 2024 och USA:s tryck på Europa att anpassa sig intensifieras – till och med även om man också skulle kunna hävda att starka amerikanska handelsåtgärder mot Kina skulle leda till att Peking blir mer flexibelt mot Europa. För närvarande är det vi ser kulmen på en trend som har utvecklats under det senaste decenniet, under vilken Europeiska unionen har saknat hävstångskraften för att ta itu med obalanserna och asymmetrierna i förbindelserna mellan Kina och EU.
Avslutningen 2020 av Omfattande avtal om investeringar, ofta citerad av Kina som bevis på dess vilja att vara flexibel när det gäller marknadstillträde, skulle endast marginellt ha tagit upp dessa frågor – och avtalet är nu fryst på grund av politiska meningsskiljaktigheter. Istället fokuserade Europeiska unionen på att bygga en verktygslåda med defensiva åtgärder. Några av dessa är nya, såsom anti-tvångsinstrumentet, förordningen om screening av utländska direktinvesteringar och det internationella upphandlingsinstrumentet. Andra har reviderats och uppdaterats, som exportkontroller med dubbla användningsområden och antisubventionsåtgärder. När konsultationerna misslyckas blir att stärka sitt försvar det enda genomförbara sättet att återbalansera ett asymmetriskt förhållande.
Infrastrukturinvesteringar har varit ryggraden i Kinas ekonomiska mirakel sedan lanseringen av ekonomiska reformer i slutet av 1970-talet, vilket skapat nya möjligheter för privat entreprenörskap – och en enorm marknadsskala för landets statligt ägda företag. Men eftersom Xi Jinping deklarerade ”Ny era”, Kinas intresse för strategisk infrastruktur har utvecklats bortom rent ekonomisk utveckling. Kombinationen av Kinas marknadsskala, Xis vision för Kinas globala ledarskap och tendensen hos stora kinesiska infrastrukturföretag att söka vertikal integration har flyttat Europas perspektiv, från ett fokuserat på ekonomisk utveckling till ett fokuserat på orättvisa asymmetrier och säkerhetsriskerna med överdrivna utnyttjande och tillgång till känsliga uppgifter.
Tänk på tre företag i tre olika sektorer: COSCO (China Ocean Shipping Company), the State Grid Corporation of China och Huawei Technologies. Var och en verkar i en sektor som den kinesiska regeringen anser vara strategiskt viktig: global handel och logistik, energiinfrastruktur och distribution samt telekommunikation och teknologi. Var och en satsar hårt på innovation. Var och en har mött politiserat motstånd i sina expansionsansträngningar i Europa, antingen på grund av nationell säkerhet, eller på grund av snedvridningarna av konkurrensen på den fria marknaden som orsakats av den kinesiska statskapitalismen.
COSCO:s dominans inom maritim logistik härrör från dess omfattande horisontella och vertikala integration: äga och driva rederier, transportörer, specialiserade fartyg, terminaler och varv, och hantera logistiken i försörjningskedjan. COSCO ansluter sig till Kinas nationella säkerhetsmål genom att integrera civila maritima tillgångar med militära operationer, stödja Kinas flotta och stärka kinesiskt inflytande över stora handelsvägar.
The State Grid Corporation, som levererar elektricitet till över en miljard människor i 26 kinesiska provinser och tjänar årliga intäkter på över 450 miljarder dollar, verkar i en skala som är jämförbar med hela länder. Det utövar ett betydande politiskt inflytande inom Kina och spelar en avgörande roll i utformningen av energipolitiken, inklusive Kinas dubbla koldioxidmål. Företaget fokuserar på ultrahögspänningsledningar (UHV) och investerar enbart 76 miljarder dollar under 2023 för att utöka UHV-korridorer och stödja integrering av ren energi. Dessutom driver State Grid global expansion genom strategiska investeringar i kraftöverföringsprojekt.
Huawei har på ett skickligt sätt navigerat de amerikanska sanktionerna som många trodde under 2020 och 2021 skulle decimera dess smartphone- och halvledardesignverksamhet. Genom att utnyttja sin privilegierade tillgång till Kinas stora inhemska marknad och betydande investeringar i AI, molndatorer och operativsystem, upplevde Huawei en betydande vinstökning i början av 2024. 2023 introducerade företaget sin ”All Intelligence”-strategi, som syftar till att koppla ihop allt genom att utöka räckvidden för storskaliga AI-modeller till individer, familjer och organisationer. Denna strategi strävar efter att sömlöst integrera Huaweis olika affärssektorer.
Det finns fortfarande en viss ambivalens i Europas syn på relationer med stora kinesiska företagsaktörer, särskilt de som är involverade i kritisk infrastruktur. Även om det finns en allmän medvetenhet om att det politiska systemet i Folkrepubliken Kina möjliggör en eventuell statlig mobilisering av dessa företag som instrument för inflytande, kontroll och möjligen till och med repressalier under perioder av politiska spänningar, finns det en brist på investeringar för att förstå deras autonoma strategier och operativa metoder.
När man ser framåt kommer Europas dominerande politiska ram sannolikt att prioritera ekonomisk säkerhet, som syftar till att skydda mot överdriven hävstångs-, inflytande- och kontrollrisker, såväl som marknadssnedvridningar som orsakas av statlig kapitalism. I denna avriskprocess kommer Europas defensiva åtgärder att formas av samspelet mellan tre faktorer: intensifieringen av USA:s åtgärder mot kinesiska företag, graden av kinesisk självsäkerhet i Östasien och till stöd för den ryska imperialismen, och attraktionskraften hos Kinas kritiska infrastrukturerbjudanden i jämförelse med alternativ – inklusive alternativ som finns i Europa, från europeiska leverantörer av kontinentens infrastrukturbehov till utländska aktiviteter inom eller utanför Global Gateway-ramverket.
Med tanke på omfattningen av utmaningen och oavsett den exakta formen av försämringen av den internationella säkerhetsmiljön som kan komma, är det angeläget för Europa att investera i underrättelsekapacitet för att bättre hantera risker, för att fortsätta att prioritera uppbyggnaden av en effektiv defensiv verktygslåda, och att anamma en vision om kritisk infrastruktur som en kraftkälla i internationella relationer.
Den här artikeln publicerades ursprungligen som en introduktion till China Trends 20, kvartalspublikationen av Asia-programmet vid Institut Montaigne. Institut Montaigne är en ideell, oberoende tankesmedja baserad i Paris, Frankrike.