Fram till veckan innan det hände vägrade de flesta att tro att Ryssland skulle attackera Ukraina. Trots upprepade varningar från Biden-administrationen och omfattande bevis för att Moskvas trupper samlades vid Ukrainas gränser var det svårt att acceptera att Rysslands president Vladimir Putin skulle försöka erövra Europas största stat. ”Han kommer inte att initiera en eskalering”, sa Frankrikes president Emmanuel Macron den 8 februari, bara 16 dagar före invasionen. Den ukrainska presidenten Volodymyr Zelensky togs också på avstånd och sa i slutet av januari att Bidens påståenden om en kommande invasion helt enkelt var ”panik”. Den tyska regeringen var så övertygad om att Ryssland inte skulle attackera att dess underrättelsetjänsteman befann sig i Kiev samma dag som kriget började och måste föras ut av tysk säkerhetspersonal.
Invasionen av Ukraina är inte första gången som tjänstemän felaktigt avfärdar varningar om att en stat skulle slå sin granne. 1973 avvisade israeliska beslutsfattare rapporter om att Egyptens president Anwar Sadat planerade att attackera Sinai, med hänvisning till att hans flygvapen inte kunde slå djupt bakom deras linjer. 1979 trodde inte USA:s president Jimmy Carter på den kinesiske ledaren Deng Xiaopings varning att Kina kan komma att invadera Vietnam eftersom Dengs uttalande inte stämde överens med Carters världsbild. Och tills den irakiska invasionen av Kuwait 1991 faktiskt började, United States var övertygad om det President Saddam Hussein skulle inte ge sig påäven fastän fakta på marken angivna annat.
Det finns en anledning till att tjänstemän misslyckas med att förutse utländska missöden. Politiker och analytiker använder vanligtvis en ”rationell skådespelaremodell” för att göra förutsägelser, och i linje med dess namn, anser modellen att beslutsfattare kommer att agera rationellt. Den förutspår att ledare kommer att sträva efter definierade mål efter att noggrant letat efter all tillgänglig information och vägt kostnaderna för olika åtgärder. Men människor är benägna att göra misstag, och därför är den här modellen till begränsad nytta när man förutsäger vad regeringar kommer att göra. Det gör ett särskilt dåligt jobb med att förutsäga beteendet hos autokrater, som kan fullfölja ologiska idéer utan inhemsk återhämtning.
Denna insikt har viktiga konsekvenser för hur USA och andra demokratier tänker på hur de ska konfrontera sina motståndare. Det är särskilt viktigt för beslutsfattare som överväger Pekings planer för Taiwan. Det är osannolikt att Kina har den militära kapacitet som behövs för att ta ön, vilket skulle kräva att man genomför den största amfibieoperationen i historien. Som ett resultat tenderar de flesta analytiker att tro att en invasion är osannolik någon gång snart. Men denna tankegång förutsätter att den kinesiske ledaren Xi Jinping vet att det skulle vara omöjligt att gripa och hålla Taiwan utan att betala ett enormt högt pris. Med andra ord, det antar att Xi är en rationell aktör när han i verkligheten kanske inte är det.
Istället, omgiven av åkallande, kunde Xi övertyga sig själv om att ett krig för Taiwan skulle gå snabbt. Han kunde tro, precis som Putin gjorde med ukrainare, att kinesiska trupper skulle välkomnas av många taiwaneser. Han kunde besluta att varken USA eller dess allierade skulle komma till öns försvar. Dessa antaganden är helt klart felaktiga, men Xi skulle inte vara den första ledaren att fatta beslut som är katastrofalt felaktiga. Washington måste alltså vara redo för en kinesisk attack mot Taiwan – även om den trotsar sunt förnuft.
RATIONALITET OCH VERKLIGHET
Det är lätt att se varför analytiker dras till den rationella aktörsmodellen. Vad stater gör mot varandra kan få enorma konsekvenser för miljontals människor. Ledarnas val kan också omforma det internationella systemets övergripande konturer. Med tanke på dessa insatser skulle man verkligen vilja tro att – innan de fattar stora beslut – väger ledare kostnaderna och fördelarna.
Men i en värld där beslut fattas av individer har rationaliteten sina gränser. Ledare, till exempel, brukar inte överväga alla aspekter av ett beslut de står inför. De kämpar för att göra de beräkningar som krävs för att se över kostnaderna och fördelarna med alla möjliga alternativ. Och människor har svårt att avgöra vilka faktorer som är relevanta i en given situation.
Den rationella aktörsmodellen antar också att det finns universella, objektiva kriterier som beslutsfattare använder för att göra val; det finns faktiskt inte. Olika ledare har olika prioriteringar och de uppmärksammar olika data. Tänk till exempel på than Kubanska missilkrisen. Som statsvetaren Jonathan Renshon fann misslyckades amerikanska politiker med att förutse Sovjetunionens beslut att stationera kärnvapen på Kuba eftersom de inte satte sig i den sovjetiske premiärminister Nikita Chrusjtjovs skor. Istället för att till fullo uppskatta fördelarna som Moskva kan vinna – nämligen de militära och psykologiska fördelarna med att placera missilerna strax utanför kusten av Floridas panhandle – fokuserade amerikanska beslutsfattare bara på de enorma kostnaderna och den höga risknivån, som om Chrusjtjov såg situationen på det sätt som de gjorde.
Den irakiska invasionen av Kuwait är ett annat exempel. Sommaren 1989 fann en US National Intelligence Estimation att även om Saddam kan spänna sina muskler, skulle den irakiske ledaren inte attackera Kuwait eftersom han skulle återuppbygga sin militär efter Iran-Irakkriget. Saddam, hävdade uppskattningen, skulle försiktigt fokusera på att betala tillbaka den enorma skuld han ådrog sig i kampen mot Iran, snarare än att spendera pengar på en valkonflikt. Men ur Saddams perspektiv var att lägga beslag på Kuwaits lukrativa oljeresurser det enda sättet att betala av hans skulder och bevara hans regim. Och hans senaste vinst mot Iran, där arabvärlden samlade sig bakom honom, gjorde att Saddam var säker på att han skulle kunna annektera Kuwait utan mycket extern opposition.
Det finns inga universella, objektiva kriterier som beslutsfattare använder för att göra val.
För att bättre redogöra för motståndarnas perspektiv har statsvetare skapat beteendemodeller som försöker beräkna hur olika länder uppfattar världen. Genom att göra det har forskare funnit (inte överraskande) att personlighetsdrag och känslor påverkar beslutsfattande i flera sätt. Till exempel gör självövervakning – förmågan att spåra och reglera sina egna känslor och beteenden – vissa nationella ledare mer benägna än andra att bekämpa över en önskan att verkar resolut. Ledare som är benägna att undvika defensivt undvikande, som kännetecknas av försök att kringgå eller avfärda information som skulle öka ångest och rädsla, ignorerar ofta plågsamma information (som nyheter om en förestående invasion). Känslor kan också forma hur ledare tolka hot och när de besluta att vidta åtgärder. Under en kris, till exempel, kan känslor göra ledare antingen mer hänsynslös eller mer konservativ än en rationell skådespelaremodell skulle förutsäga.
Att analysera känslor kan hjälpa analytiker att förutse framtiden. Ett sådant tillvägagångssätt, till exempel, skulle kunna ha producerat en mer exakt förutsägelse av Chrusjtjovs avsikter under den kubanska missilkrisen eller Saddams motivation inför hans invasion av Kuwait. Men även om analytiker försöker förstå situationer från en motståndares synvinkel, kan de göra dåliga prognoser. Det är svårt att avgöra hur mycket inflytande känslor har på en ledares beslut – och om de drar ledare i en hökaktig eller duvaktig riktning. Rädsla kan till exempel få en ledare att fly från en farlig situation samtidigt som den pressar en annan att slåss. Samma känsla kan till och med ha olika effekter på samma individ vid olika tidpunkter. Verkligheten är alltså att ingen modell – hur komplex den än är – verkligen kan förutsäga en ledares handlingar.
Modeller misslyckas med att förutsäga hur alla typer av ledare kommer att bete sig. Men de är särskilt dåliga på att förutsäga autokraternas agerande. Till skillnad från i demokratier, där den politiska processen inkluderar kontroller och avvägningar som kan stoppa dåliga beslut, har auktoritära regimer mycket begränsade, om några, kontroller av sina ledare. Ofta förskansar sig diktatorer i en ekokammare som skyddar dem från att ens höra avvikande åsikter. I Putins fall, det verkar som om endast ett fåtal topptjänstemän visste om hans planer på att invadera Ukraina, och de delade alla hans övertygelser och fördomar om Rysslands chanser. Faktum är att Putin och hans generaler var så säkra på en snabb seger att när de invaderade soldater tillsagd att packa uniformer så en segerparad kunde hållas i Kiev.
FÖRVÄNTA DET OVÄNTADE
Tack och lov finns det sätt för utrikespolitiska tjänstemän att ta hänsyn till osäkerhet. Den första är att spela ut universum av misstag som en motståndare kan göra, överväga mängden potentiella felberäkningar och sedan förbereda olika svar. För att bedöma om Ryssland kan komma att attackera en Nato-stat, till exempel, kunde analytiker kartlägga de olika sätten Putin skulle kunna utöka sitt krig utanför Ukraina. Sedan skulle de utvärdera sannolikheten för var och en av dessa åtgärder och överväga vilka missräkningar som skulle få Putin att vidta dem. Slutligen skulle analytiker generera en rad möjliga västerländska svar.
Även de bästa metoderna för att strukturera osäkerhet kan naturligtvis inte berätta för analytiker exakt när motståndarna kommer att göra fel. Som ett resultat behöver politikerna att underrättelsetjänsten håller koll på oväntat beteende. Samhället är väl lämpat för denna uppgift; underrättelseanalytiker är specialiserade på att leta efter indikatorer på att en diktator är på väg att göra ett misstag, såsom militära order som motsäger förutsägelser, eller indikationer på att en motståndare mobiliserar styrkor även när det inte verkar klokt. Människo- och signalunderrättelser om autokratiska ledare kan därför fungera som ett slags tidig varningssystem, vilket gör att beslutsfattare kan förvänta sig dåraktiga attacker.
Den amerikanska underrättelsetjänsten utförde denna funktion 2021 och 2022, och skildrade Rysslands förberedelser för dess olyckliga invasion. Under de kommande åren kan den behöva göra det igen i Taiwansundet. Politiker kanske tror att Xi kommer att undvika krig på grund av hur förödande en invasion skulle vara för Kinas eget folk, än mindre för den bredare regionen. Men de måste förstå att, beroende på hans psykologi och bedömningar för tillfället, Xis tankar om ön kan avvika från resten av det kinesiska kommunistpartiet. Det skulle säkert kunna avvika från vad väst skulle tro är en rationell plan.
För att gudomliggöra Xis avsikter måste analytiker hålla koll på Kinas väpnade styrkor och ekonomiska planer. Stora militära uppbyggnader och att flytta trupper till offensiva positioner skulle till exempel vara ett uppenbart tecken på att Xi överväger en attack mot Taiwan. Så skulle kinesiska ansträngningar att öka oljereserverna eller att lagra enorma mängder mat. Och analytiker måste hålla koll på psykologiska indikatorer, från Xis tal till vad de än kan ta reda på om ledaren från mänsklig intelligens, för att se vad han tänker. Ledare i USA och dess demokratiska allierade måste då uppmärksamma sådana fynd för att de inte ska fångas oförberedda. Västerländska beslutsfattare måste baka in potentiella missräkningar i sin analys och förbinda sig att vara fördomsfria, även om det utmanar deras världsbild.
I slutändan måste experter komma ihåg att när det gäller att hantera autokrater finns det inga säkerheter. Ledare kommer ofta att ignorera råd som ges till dem eller överskatta deras förmågor och räknar fel risker. Med andra ord kommer ledare inte alltid att vägledas av rationell rationalism, oavsett vad utomstående betraktare tycker. Det är ett misstag för underrättelseanalytiker och beslutsfattare att anta något annat.